国会研究报告:美国要中国全面放弃南海权益

杜佳   2021-01-30 17:17  

随着2021年到来,川普的总统任期即将结束。对于这届白宫对中美关系的影响,大洋两岸有一个共识,那就是两国关系的基础遭到严重破坏,双方对抗加剧,合作减少。人们希望中美关系在拜登政府治下能有一个相对缓和的时期。

中美关系基础遭到破坏的一个表现是华府对中国有了严厉的看法。在川普政府最后的日子里,华府的高层没有试图改变这个局面。

2020年12月17日,美国国会研究所发布最新一期研究报告,讨论美国和中国在东海、南海的对抗。 (美国国会研究所, 2020)总体而言,报告沿袭了川普政府的政治路线,充斥着“大国竞争”的老一套说辞,似乎没有进一步研究的价值。

但是笔者认为,这份文件表明了美国对待中国的态度、看法,以及政策目标,让大洋此岸的人们能够确切知道华府到底想要什么。

 

“跟美国利益发生关系”

 中国人研究美国人的西太平洋战略,往往会有一种荒诞感:无论是东海,还是南海,都在东亚沿海,而不是在北美沿海,和美国到底有何关系?为何美国隔着12000公里对大洋此岸的事务如此关心?

美国国会的研究员们也发现了这个问题,在撰写报告的时候,作者必须说服美国的立法者们,东海和南海虽然远在东亚,但可不是“几个遥远国度争夺大洋里的几块礁石和暗礁”这么简单,而是“由于各种战略上的、政治上的和经济原因,跟美国利益发生关系”。

首先,中国沿岸的黄海、东海和南海,毗邻美国的条约盟友韩国、日本和菲律宾,美国的“潜在盟友”越南、新加坡和印尼,以及受到《与台湾关系法》保护的台湾。

 在东海,中国与日本对钓鱼岛的主权有争议。2012年,中国的海上力量开始在钓鱼岛附近海域常态化巡航。2013年11月,中国宣布建立东海防空识别区,覆盖钓鱼岛区域,这些都引起美国关注。对于钓鱼岛的归属,报告一方面表示不偏袒中、日任何一方,但是同时表示目前钓鱼岛被日本实际占领,美国反对任何“单边的试图改变现状的企图”。

在南海,中国、菲律宾、越南、文莱等沿海国家对南沙、西沙群岛主权声索重叠,引发争议。与对钓鱼岛争端的态度不同,报告旗帜鲜明地站在“盟友”、“潜在盟友”和“伙伴”一方,认为中国对南海的主张“非法”,美国完全反对。

 报告认为,中国日益强大的军事力量和强硬的态度,正在威胁美国盟友的安全,而且中国正在构建的区域拒止体系,正在威胁美国进入该地区维护盟友权益的能力。这种能力对美国来说至关重要。

 其次,南中国海面积广阔,相当于两个地中海,海底油、气资源丰富,又是主要国际贸易航线的必经之处,对美国及其亚洲盟友都有重大经济意义。

 由此引出美国在大洋此岸(乃至全球海洋)最重要的利益:“航行自由权利”。

 

绝对的“航行自由”

 要讨论“航行自由权利”,首先需要定义“航行自由”。

为了回答这个问题,报告多次引用《联合国海洋法公约》(报告承认,美国不是缔约国,但是美国依然使用该条约来约束其他国家)。根据这份文件,沿海国家有从沿海基线起不超过12海里的领海,以及不超过200海里的专属经济区。

对于沿海基线测算的起点,《联合国海洋法公约》有较严格的规定。人工岛屿“没有自己的领海,其存在也不影响领海、专属经济区或大陆架界限的划定”。海底暗礁(或者说“高潮时没入水中的自然形成的陆地”)也是如此。

在一国的领海范围内,其他国家的船只和飞行器有“无害通过的权利”。在专属经济区范围内,其他国家的船只和飞行器“有航行和飞越的自由”。

报告认为,这种规定不够具体,各国的解读和政策有所不同。美国的理解倾向于近乎绝对的“航行自由”。即美国的民用和军用船只、飞行器可以任意穿越其他国家的专属经济区。美国国防部使用“海洋自由”这个提法来表示“包括军用船只和飞机,所有的权利和自由,对海洋和上空的被国际法所确认的合法使用。”

“美国海军在专属经济区海域自由行动的合法权利,对于海军在全世界执行任务来说很重要。”如果如此的“航行自由”受到阻碍,美国海军就无法部署侦察飞机和船只,无法把陆战队送上对方海岸,无法发射导弹空袭对方目标。

美国不是最近才持有这种观念。早在1918年,前总统威尔逊认为美国应当维护“航行海洋的绝对自由”。后来的罗斯福总统宣称美军“有维护美国海洋自由政策的责任”。

在南海,有关中国的主张,报告指出3个方面的问题。第一,中国合法的、被国际承认的领海和专属经济区;第二,被中国和其他国家同时申索的岛屿和岛礁;第三,中国在南海建设的人工岛和海底暗礁。

对于第一种,美国承认中国宣称的合法性,但是同时强调美国的绝对“航行自由”,反对中方的任何执法和管理行动。

 举个例子,美国认为海军把海基X波段雷达架在距离海南岛沿海12海里以外的地方属于美国的自由,中国不得干涉。

 对于第二种,中国在南海对西沙群岛、南沙群岛、黄岩岛宣称主权。但是报告认为这些属于有“争议”的地区,不承认中国主权。因此美国也不承认中国对于附属于这些岛屿领海和专属经济区的主权。

对于第三种,美国不承认人工岛和海底暗礁可以作为沿海基线起点,不承认中国在此基础上的任何领海和专属经济区的合法性。美国船只,尤其是美国海军舰艇在这些海域也享有全面的、绝对的自由。

 如果有国家以任何名义阻挠美军的行动,那就是阻碍“航行自由”的违法行为,必须在媒体上批倒批臭,在政治上打倒,最好在军事上消灭。

 中国作为货物贸易大国,没有阻碍商船等民用船只的“航行自由”。但是报告认为,中国正在阻碍美国军方的“航行自由”。

 不仅如此,报告认为,中国在南海建造人工岛,宣称对海底暗礁(指曾母暗沙)的主权,以此为基础扩展领海和专属经济区,这些都是非法的。长此以往,南海会被中国独霸。为了表示反对,美国海军愈发频繁地开展“航行自由行动”,挑战中国在南海的地位。

 

美国的目标

 报告称,美国在西太平洋的目标,首先是履行对条约盟友的承诺,维护和推进美国领导的安全框架,包括美国与条约盟友和伙伴国家的安全关系。

美国需要以有利于美国及其盟友的方式维护当地的力量平衡。如果当地出现争端,争取依照国际法和平解决,反对任何“强权即是正义”(might makes right)的手段。

中国在东海、南海与美国的条约盟友和准盟友在不少问题上有分歧。报告认为美国应该坚定地站在盟友一边。

在东海,美国应当劝阻中国放弃在钓鱼岛部署一切“海上力量”。

这里的“海上力量”,包括海军、海警,和海上民兵。报告称,这三方面表面上一个来自军方,一个是执法部门,一个来自民间,然而实际上都是中国官方的代表,执行中国政府的“切香肠战术”,发动“灰色领域行动”,一点一点地实现中国在东海和南海的“霸权”。

所以,美国要反对中国海军在东海、南海区域的行动,也要反对中国海警和海上民兵的行动。

美国需要维护海洋自由,也就是国际法赋予所有国家船只、飞行器的权利,包括美国军方在其他国家专属经济区行动的自由。

美国需要阻止中国在东海或者南海成为“地区霸权”,阻止中国控制东海或者南海。这意味着美国需要“劝阻”中国继续在南海进行更多人工岛屿建造活动,或者在已经修建的人工岛上部署军事力量。

在南海,美国反对中国对争议区域的占有。报告称的争议区域包括西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛。如果把这些地区排除(再排除被台湾占领的东沙群岛),中国大陆只剩下广东、广西和海南与南海发生关系。这等于美国希望中国放弃在南海的全部主张。

美国认为中国在南海,除了两广和海南沿海地区外的所有主张全部属于“没有根据、非法、不理智,缺乏法律的、历史的和地理基础”。美国反对中国依靠南海岛礁主张任何领海和专属经济区,以及南海防空识别区。

至于中国合法的、受到国际承认的专属经济区,报告认为美国应当“鼓励”中国接受美国对“航行自由”的定义,允许美国和其他一切“非中国军事力量”在中国专属经济区“自由行动”。

 

航行自由行动“40年之最”

 笔者发现,这种观点无法反驳,或者说,与美国无法沟通,因为美国和中国的看法存在根本的对立,没有调和的空间。如果美国采取这个态度,中美的任何谈判都会变得十分困难。

报告认为,川普政府的这4年,美国在推动上述政策目标上走了一大步。最显著的表现是美国海军所谓“航行自由行动”的数量越来越多。

美国海军将派出军舰进入他国专属经济区,乃至于领海,挑战他国主张的做法称之为“航行自由行动”。它最早开始于冷战时期的1979年,但是直到2014年鲜有采用。

(国会研究所和美国海军学院新闻网:近年来在南海的航行自由行动。[1]

美国前总统奥巴马在他的第二任期提出“亚太再平衡”,2015年和2016年在南海共进行5次航行自由行动。

2017年,川普上台,一开始就是6次。在2019年,达到9次。时任美国国防部长埃斯珀表示这是“航行自由行动的40年来在南海之最”,而且“我们在今年会继续这个节奏”。

果然,截至2020年12月末,美国在南海已经进行了9次“航行自由行动”。最近的一次发生在12月22日,驱逐舰“麦凯恩号”(DDG-56)驶入南沙群岛海域。[2]

2017年8月21日,“麦凯恩号”在马六甲海峡航行时与一艘油轮相撞。这艘军舰被撞出一个大洞,10名水兵死亡。美国军方认为,发生撞船事故的一个重要原因是美国海军水面舰艇部队承担了太多的任务,而修整不足,训练缺乏。美国海军维护“航行自由”的行动却在损害自己的战斗力。

“麦凯恩号”在2019年10月完成维修,2020年6月重新部署,这就又来了南海。看上去美国海军打算加大力度。

川普轻易做到了前几任总统都没做到的事情,但是这个问题的责任不能全推给川普。川普在南海加大力度挑战中国主张,是在执行奥巴马政府末期的政策。

美国每年的军费是在前一年由国会以《国防授权法案》的形式批准,也就是说,美军在这一年的“规定动作”在前一年就已经确定。在2016年之前,美国的军费法案对“航行自由行动”鲜有具体规定。

2016年12月,奥巴马政府通过了《2017财年国防授权法案》(公法:114-328),“航行自由行动”首次被提升到一个重要位置。国会鼓励美军挑战其他国家的“过度主张”(excessive claims),以“维护国际法赋予的使用海洋和空中的权利和自由”。1275条规定,美国国防部每年要给国会提交有关“航行自由”的专题报告。[3]

也就是说,美军必须有所行动,而且必须向国会汇报工作状况。川普政府在2017年在南海执行了6次,正是按照法律精神行动。

这个条款在之后的国防授权法案中一直得到保留,于是我们看到美国海军在南海的“航行自由行动”越来越多,以至于达到“40年来之最”。目前尚未通过的《2021财年国防授权法案》(H.R.6395)保留也保留了该条款,只是对某些细节有所修改。[4]

目前法案已经被国会两院通过,但是被川普否决了。法案在众议院中得到了335票,参议院中得到了84票,这说明法案得到绝大多数议员的支持,国会可以推翻川普的否决。

从2017财年到2021财年的《国防授权法案》,可以看出一个事实:历届国会都支持美国挑战中国的“过度主张”,以及在中国南海的航行自由行动,这属于两党共识。

由此可以预测,即使拜登上台后,美国政府也许不会放松在中国周边的行动。国会研究所的一纸报告,显示出华府的建制派在东海、南海问题是站到了中国对立面,这让拜登政府任何试图改善局面的行动都变得困难。

改造世界得先改造自己,如果拜登还想缓和两国矛盾,就得从华府开始。这就要看这位做过36年参议员、8年副总统的老政客的水平了。

 

参考文献

美国国会研究所. (2020年12月17日). 美中在南海和东海的战略竞争:国会需要关注的背景和议题. 检索日期: 2020年12月28日,来源: 美国海军学院新闻网: https://news.usni.org/2020/12/22/report-on-u-s-china-competition-in-east-south-china-sea-4

 

 



[1] https://news.usni.org/2020/07/21/secdef-esper-u-s-will-keep-up-the-pace-of-south-china-sea-freedom-of-navigation-operations

[2] https://news.usni.org/2020/12/22/destroyer-uss-john-s-mccain-performs-south-china-sea-fonop

[3] https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/2943/text

[4] https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6395/text

责任编辑:三木


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