艰难时局:围绕刺激和减税的立法斗争

杜佳   2021-01-30 17:08  

2020年3月27日,华府通过了《新冠病毒援助、救济与经济安全法》(公法:116-136),批准了2.2万亿美元的救助计划。

随着疫情的第二波(乃至第三波)爆发,美国需要又一轮刺激法案。两党政客从3月谈到12月都没有结果。

 媒体称,双方的主要分歧在于金额。民主党想要再来一次至少万亿美元,共和党觉得这太多了,不能接受。

两党分歧还有一个重要方面,那就是对待“州和地方税减免上限”(State and Local Tax deduction CAP, 简称SALT CAP)的态度。民主党反对,共和党赞成。民主党想要把取缔SALT CAP的条款写入新一轮刺激法案,共和党不同意,这导致双方一次又一次谈判破裂。

 

美国税收地图

美国政府大体上有联邦、州、地方3个层级,每个层级都要收税。美利坚自有制度,居民可以用州税和地方税抵联邦税,这就是“州和地方税减免”(也就是SALT,注意没有CAP)。

根据美国国会研究所的报告,SALT减税额度由所需缴纳州税、地方税金额,以及总的有效税率(即实际纳税额和税前收入的比值)决定。 (美国国会研究所, 2020)报告举例称,如果1个美国居民的有效税率是35%(这意味着他需要把35%的收入贡献给政府),所需缴纳的地方税和州税有2万美元,那么根据SALT,他可以得到减免7000美元。

 SALT会减少联邦政府的财政收入。根据美国国会两院联合税务委员会的计算,在2017财年,因为SALT,联邦政府财政收入减少1009亿美元。

SALT主要的受益者是高收入居民。

(国会研究所:不同收入居民享受SALT的效果不同。)

如图,左边两列是2017年情况,年收入10万美元以上的居民享受税收减免共648亿美元,占比93%。其中年收入20万美元以上的居民享受减免493亿美元,占比71%。

在2017年的美国,年入10万美元是什么水平?根据美国商务部普查局的数据,如果你的家庭年收达到10万美元,你们家可以排进前30%。[1]如果你的个人年收入10万美元,你可以排进前12%。[2]结合起来看,人口中的少数人享受了绝大多数的SALT减免福利。

由于美国各州经济发展程度不一样,人均收入不一样,税收政策也不一样,SALT在美国各州有不同的影响。

 根据美国商务部普查局的统计数据,在2019年,美国人均GDP最高的地区是华府,然后是纽约州、马萨诸塞州、华盛顿州。前10名有个共同特点:它们都是倾向民主党的州,也就是蓝州。而最后10名,除了缅因州和新墨西哥州,都是红州。[3]换句话说,蓝州经济普遍比红州发达,居民收入普遍较高。

(国会研究所:美国各州有效税率)

上图显示了美国各州在2017年的有效税率,颜色越深的州税率越高。可以发现,民主党控制的美国东北部、延五大湖地区和美国西海岸普遍税率较高。共和党控制的美国东南部、中部大平原、德州普遍税率较低。

总之:蓝州经济发达,而且税率较高;红州经济欠发达,而且税率较低。这造成一个后果:SALT更有利于蓝州。

(国会研究所:各地SALT每笔减税平均值。)

上图显示了在2017年,以国会众议院选区为单位,SALT减免的影响。颜色越深的地区,享受的每一笔减税额度越大,相反额度越小。

 总体而言,深色地区有西海岸,加州、俄勒冈州和华盛顿州;东海岸新英格兰地区,加上纽约州、宾州,向南延伸到弗吉尼亚州;五大湖地区,伊利诺伊州的芝加哥,向西北方向,通过威斯康星州的密尔沃基县,直到明尼苏达州的明尼安那波利斯。这些都是民主党控制的蓝色地区。

 在共和党控制的美国南部,和中部大平原的北达科他州、南达科塔州,有大片浅色地区,说明这些地区享受SALT减税福利额度较小。

 

 川普大减税:但是不给蓝州减税

 2017年,川普政府和共和党控制的国会两院通过了《减税和就业法》(公法115-97),媒体一般称为“川普税改”或者“川普减税”,笔者曾经有过讨论。

 川普税改的减税力度很大,以至于道琼斯指数30只成分股企业有效税率显著降低,盈利状况显著改善,大企业纷纷许诺把省下的以十亿美元计算的税金用来投资美国本土的产业。笔者还发现,美国2018财年企业所得税收入相比2017财年的收入减少902亿美元,同比下降30%,幅度很大。

如此大幅度的减税政策,却不是普惠的。川普不是太阳,不会布下德泽,滋养万物。2017年的税改法案修改了对SALT的规定,加上了一个10000美元的上限(即CAP),这就是SALT CAP。

根据规定,单身居民可用于SALT减免的税收金额上限是1万美元;结了婚的居民,夫妇两人一人5000美元,合计1万美元。

上文举例中的那位美国居民,本来有2万美元的州税和地方税可以享受SALT减免,用来抵消联邦税。现在根据川普税改的新政,这2万美元中只能有1万美元被用来抵减联邦税。如果他的有效税率是35%不变,那么他享受到的减税金额会从7000美元下降到3500美元。

SALT CAP的效果十分显著。根据美国国会两院联合税务委员会的计算,到了2019财年,由于1万美元的上限,SALT导致的联邦政府财政收入减少为212亿美元,只有2017财年水平的1/5。也就是说,这个CAP为联邦政府找回了800亿美元的收入。

(国会研究所:不同收入居民享受SALT的效果不同。)

还是这幅图,右边两列是2019年情况,年收入超过10万美元的纳税人享受的SALT减税福利相比2017年的水平减少了463亿美元,剩下185亿美元。也就是说,对于这些高收入居民,大部分的SALT减税福利都被砍掉。

上文还说,SALT政策主要是蓝州在享受,那么川普税改的SALT CAP也主要作用于蓝州。这800亿美元的收入主要是民主党的选民在贡献

给美国人减税,却独不给民主党的选民减税。无论川普和共和党在设计税收改革时是否主观上有此考虑,客观上都有了一种精确打击的效果。

SALT CAP给联邦政府增加收入,但是不影响州政府的收入,所以州政府对维护政策的积极性有限。而该政策导致居民税收负担增加,受影响最大的各蓝州因此对川普税改深恶痛绝,想方设法抵制。

2018年7月,纽约州、康涅狄格、马里兰和新泽西将联邦政府告上法庭,控诉SALT CAP涉嫌违宪[4]。2019年9月,纽约曼哈顿联邦地区法案称原告提供的证据不足,宣布撤案[5]

 

关于SALT CAP的立法斗争

在2019年年初上任的116届国会中,有不少法案要废除SALT CAP,或者提高上限。

(116届国会中的相关法案)

这些法案的提案人大多来自民主党,仅有两人来自共和党。

H.R.257的提案人,众议员彼得·金(Peter King),代表纽约第二选区。[6]该选区位于长岛,是纽约的富人区。S.2762的提案人是参议员苏珊·科林斯[7],代表缅因州,位于经济发达的新英格尔兰地区。这两位来自蓝州的共和党人在对待SALTCAP问题上不得不“叛党”,与民主党站在一起。

表格中的H.R.188提案日期是2019年1月3日,恰好是116届国会上任的日子。[8]新一届国会伊始,蓝州政客们就迫不及待地对SALT CAP发动立法攻势。只是大多数法案提案之后就没有进一步动作。

唯有H.R.5377,2019年12月10日提案,19日在众议院中通过。共213位民主党表示赞同,有16位民主党和189位共和党共206人投了反对票。[9]

投反对票的16位民主党众议员大多来自红州。笔者多次提到的社会主义者亚历山大·奥卡西奥-科特兹也投了反对票,她代表纽约第十四选区,位于布朗克斯区东部和皇后区北部。看上去科特兹坚守了左翼政治立场,放弃了党派立场。

而笔者介绍过的进步主义“四人组”(the Squad)的另外3位伊尔汗·奥马尔(Ilhan Omar)、安娜·普莱斯利(Ayanna Pressley)和拉什达·特拉比(Rashida Tlaib)都投了赞成票。取消SALT CAP,相当于给予高收入人群更多福利,明显是反对进步主义的法案。这3位看上去为了党派立场,没有坚持进步主义立场。

法案有关SALT CAP的内容不复杂:对于年收入不到100万美元的纳税人,在2019年申报税收时,SALT CAP提高到2万美元,在2020年和2021年取消SALT CAP。[10]

上文提到,享受SALT减税福利的,主要是年收入超过10万的人群。如果H.R.5377生效,主要照顾的就是年收入10万到100万美元的人群,基本上就是加州码农、纽约的华尔街分析师、麻省的大学教授、宾州的律师这类人,可谓精准定位民主党选民。至于年收入100万美元以上的,那是川普、科赫兄弟这类资本家,那是共和党的选民(和金主),不在民主党考虑的范围内。

2020年1月3日,法案进入由共和党控制的参议院后就没有进一步动作。

总体而言,民主党在进攻,共和党在防守。2019年4月11日,德州共和党参议员泰德·科鲁兹提出S.1162,要把SALT CAP永久化。法案提出后没有进一步动作。

 

“给蓝州富人巨额减税”

3月27日,美国通过第一轮刺激法案,随即就开始酝酿第二轮刺激法案。

众议院议长佩洛西3月30日在接受《纽约时报》采访时明确表示,下一轮刺激法案应当废除SALT CAP。[11]

佩洛西的发言人亨利·康奈利(Henry Connelly)表示,新的条款也许不是完全废除SALT CAP,而是“专注于中产阶层工资收入人群,会包括对高收入人群的限制”,与H.R.5377的条款类似。而且新的法案要追溯到2018年和2019年,这样人们就能拿回过去两年“损失”的退税收入。

 共和党很快就做出反应,参议院多数党领袖麦康奈尔说佩洛西废除或修改SALT CAP的计划,本质是“救助蓝州”方案,参议院共和党一定不会同意。[12]

 不过民主党没有放弃。5月12日,众议院民主党提出《健康和经济复苏综合紧急方案法案》(H.R.6800),15日,法案在众议院通过。法案提出的救助金额高达3万亿美元,超过了第一轮刺激法案的规模。

法案提出放宽SALT CAP的限制,允许纳税人在2020年和2021年可以“逐项扣除”(SALT itemized deduction)。据报道,2017年,纽约州的纳税人通过SALT逐项扣除平均减税23,804美元,非常可观。[13]

共和党再次表示强烈反对。麦康奈尔说这属于众议院民主党“昂贵的、不严肃的许愿清单”,里面“塞满了党派倾向的政策”。[14]有关SALT CAP的条款被麦康奈尔点名批评。H.R.6800的命运可想而知,沉在参议院中至今没有进一步动作。[15]

7月14日,参议院少数党领袖舒墨表示会在下一轮刺激法案中要“完全废除SALT CAP”。舒墨称法案还在谈判,但是遭遇阻碍,麦康奈尔依然表示反对。

舒墨是纽约人,与他一起宣布政策的是来自长岛的众议员汤姆·舒沃兹(Tom Suozzi)。舒沃兹列举了SALT CAP“不公正”的3大理由[16]

其一,纽约州经济发达,纳税较多。如果纽约人不能用州税抵消联邦税,相当于花钱给联邦政府补贴其他州(这种说法,大概相当于上海领导反对国家对西部省份的转移支付)。

 其二,纽约人现在地方税、州税、联邦税一起交,属于被“重复征税”。

 其三,由于SALT CAP,有钱人都跑路了。

 这3条理由占不占理不知道,纽约的“有钱人”(wealthier people)一定支持。但是共和党一定不支持。麦康奈尔8月3日发推特称这就是在“给高税收蓝州的富人减税”,属于民主党讨好自己的选民,与刺激法案本没有关系,是民主党非要把两者绑定在一起。[17]

在2020年7月份和8月份,民调数据大幅度有利于民主党。在国会两院,民主党的候选人纷纷领跑,仿佛拿回参议院多数席位指日可待。舒墨说,一旦成为参议院多数党,首先要做的就是会废除SALT CAP,“弄死它、赶走它、埋葬它”。现在看来他显然太过自信。[18]

9月29日,众议院民主党拿出修改版的刺激法案,在救助金额等具体问题上做出让步。在SALT CAP方面,原本2年的SALT“逐项扣除”期限被缩减为1年。[19]

但是共和党依旧不同意,麦康奈尔30日称这是“给民主党州的富人减税”,“新的自由派心愿单,跟旧的一模一样”。[20]

 就这样,双方谈着谈着,美国迎来大选。预期中的蓝潮没有兑现,民主党有较大概率不能控制参议院。

11月17日,当选总统拜登针对美国经济形势发表重要讲话,呼吁国会通过H.R.6800,“现在就通过,不是明天,现在就要”(拜登没有点名提到SALT CAP,通过H.R.6800的重点在于发救济)。18日,麦康奈尔表示这不可能,H.R.6800“不严肃”,而且“给蓝州富人巨额减税”。[21]

美国疫情继续恶化,两党对下一轮刺激的谈判终于有了一些结果。12月14日,两党拿出联合方案。媒体没有提到这次的方案是否包含对SALT CAP的改动,但是媒体称民主党做出重大让步,很有希望通过。[22]也许民主党暂时放弃“给蓝州富人巨额减税”了。

在整个大半年的谈判过程中,民主党明显违背自己宣称的进步主义原则,即使拖着美国民众的救济不能发放,也要“给蓝州富人巨额减税”。

为何共和党要一直揪住这一点不放,以至于刺激法案谈不拢?为何给蓝州富人减税就如此无法接受?

共和党不同意废除SALT CAP,除了两党斗争的因素外,也是因为川普税改减税幅度太大,造成的财政窟窿太大,共和党的财政鹰派需要想办法从其他地方找到一些收入来源,多少把窟窿填上一点。现在好不容易通过SALT CAP让蓝州多贡献一点联邦税收,共和党一定不会轻易放手。

那么共和党是更进步的一方么?也不能得出这个结论,因为上文提到过,红州经济相对欠发达,税率本来就低。佛罗里达、南、北达科塔州的有效税收跟纽约州比至少有5个点的显著差距。红州受SALT CAP冲击小,是因为本来纳税就少。

而且2017年的川普税改的主旨正是减税,只是精确地绕过了蓝州富裕居民。给红州富裕居民减税时,给企业减税时,共和党可没有犹豫。

笔者曾经讨论过,进步的加州民众在对待网约车司机的问题上不那么进步。那么可以说,当某件事情涉及到钱包时,人们就不那么进步了。

 

参考文献

美国国会研究所. (2020年3月6日). 州和地方税减免上限:概况和分析[R]. 检索日期: 2020年12月14日,来源: 美国国会研究所: https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46246

 

 



[1] https://www.census.gov/data/tables/time-series/demo/income-poverty/cps-hinc.html

[2] https://www.census.gov/data/tables/time-series/demo/income-poverty/cps-pinc.html

[3] https://www.bea.gov/system/files/2020-04/qgdpstate0420.pdf

[4] https://www.cnbc.com/2018/07/17/blue-states-file-suit-against-federal-government-over-new-tax-law.html

[5] https://www.cnbc.com/2019/09/30/new-york-judge-dismisses-blue-state-suit-over-salt-tax-deductions.html

[6] https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/257?r=3&s=1

[7] https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2762

[8] https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/188?r=8&s=1

[9] https://clerk.house.gov/Votes/2019700

[10] https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/5377/text

[11] https://www.nytimes.com/2020/03/30/business/economy/coronavirus-economic-stimulus-taxes.html

[12] https://www.republicanleader.senate.gov/newsroom/research/pelosis-salt-scheme-crushed-by-economists

[13] https://www.cnbc.com/2020/05/12/house-democrats-stimulus-bill-rolls-back-10000-salt-cap-for-2-years.html

[14] https://www.republicanleader.senate.gov/newsroom/research/house-democrats-expensive-unserious-wish-list

[15] https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6800

[16] https://suozzi.house.gov/media/press-releases/schumer-and-suozzi-unveil-plan-fully-repeal-salt-cap-next-federal-covid

[17] https://www.foxbusiness.com/politics/salt-cap-stimulus-talks-lawmakers

[18] https://www.newsday.com/news/health/coronavirus/sen-chuck-schumer-salt-cap-deductions-1.46872362

[19] https://www.forbes.com/sites/shaharziv/2020/09/29/stimulus-update-dems-cut-12-trillion-from-heroes-act-propose-22-trillion-stimulus-package/?sh=5e1727f857a9

[20] https://www.republicanleader.senate.gov/newsroom/research/new-liberal-wishlist-same-as-the-old-liberal-wishlist

[21] https://www.businessinsider.com/mitch-mcconnell-rips-into-democratic-stimulus-plan-biden-2020-11

[22] https://www.cnn.com/2020/12/13/politics/steny-hoyer-bill-cassidy-coronavirus-stimulus-relief-cnntv/index.html

责任编辑:三木


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