有限豁免:美国恶警何以无法无天

独家网   杜佳   2020-06-20 11:13  

6月7日,明尼阿波利斯市市议会表示要解散市警察局。

明市市议会有议员13人,其中12人是民主党(剩下一位是绿党,所以明市可以视作深蓝左派地区),其中9人支持解散警局。这不但过了半数,而且超过2/3,议案通过不用担心被否决。

忍无可忍、无需再忍,明市警局平时做了多少恶,以至于议员们认为把肇事的德雷克·沙文抓起来判刑还不够,整个警局都要连坐?

议员们表示,解散警局不是结束,而是改革的开始,明市需要“大幅度反思我们如何处理公共安全和紧急反应的问题”。

需要改革的不仅是明尼安那波利斯的警察局,而是全美的警察制度。借着报道蔓延全美的抗议活动,美国媒体给美国的警察体制理出三大问题:暴力执法(过度军事化)、种族歧视、有限豁免。

其中最要紧的问题是“有限豁免”(qualified immunity)。在美国的司法实践中,警察在执法时各种违法行为往往被法院豁免。如果仅仅是暴力执法和种族歧视,苦主可以把恶警告上法院以寻求公正。“有限豁免”让恶警们逃脱处罚,久而久之,自然就是无法无天。

无限的“有限豁免”

《美国法典》第四十二编1983条规定,公职人员在执法时不能免于责任。按照这条规定,美国公民可以控告公职人员侵犯宪法权利。但是这产生一个问题,公职人员做事情难免出错,随时都可能被人控告。

1967年,美国最高法院在Pierson et al. v. Ray et al. 案中首次提出“有限豁免”原则。有限豁免原则旨在保护公职人员,如果他们在行使职权时犯了错误,造成了损失,但是没有侵犯公民法律或者宪法“明确规定”(clearly established)的权利,可以不被追究法律责任。

美国最高法院认为,有限豁免平衡了两方面的诉求,让政府工作人员受到法律监督(“有限”),同时有足够的空间行使职权(“豁免”),“保护了官员们,在他们合理行使职权时免于被骚扰、干扰,或者承担法律责任”。(美国最高法院, 2009)

在司法实践中,法院判断警员是否应当被豁免,会遵循索西耶规则(Saucier rule)。这种判断分两步走:首先,判断警方的行为是否构成违宪,其次,此类行为是否在以往的判例中被“明确规定”违法,因此警察应当知道自己的行为涉嫌违宪。

如果其中一个条件不符合,警察会被当场豁免。如果两个问题的回答都是肯定的,庭审会继续,涉案警察可能会被判处对事件负责。

如果法院认为虽然涉案警察在执法时有违宪行为,但是“出于好意”(in good faith),警察依旧会被豁免。

总之,有限豁免有3个条件:警员的行为被判定不违法宪法;没有“明确规定”;“出于好意”。警察被豁免的机会还是很大的。

“有限豁免”在美国司法实践中得到广泛应用始于2009年Pearson v. Callahan最高法院的判例。

阿夫通·卡拉汉(Afton Callanhan)是一名毒贩。2002年,在贩毒时落入警方利用线人设下的圈套而被现场逮捕。

警察在办案时程序有问题:没有申请逮捕令就进入卡拉汉的家中实施搜查和逮捕。事后卡拉汉不服,将警方告上法庭。

官司打到了美国第十巡回上诉法庭。法官支持卡拉汉,认为警方无证逮捕(warrantless arrest)违反美国宪法第四修正案,侵犯了人民不受“无证搜查和扣押的权利”。

法庭援引索西耶规则,认为办案人员没有逮捕令就进入嫌犯的家中属于违反宪法,而且是“明确规定”的违宪,警察本应该意识到。

有关部门不服,继续上诉,官司打到美国最高法院。2009年,最高法院宣判支持警方。

最高法院认为索西耶规则不能作为强制规则使用,不然以后警方在办案的时候会被束缚住手脚。最高法院还说对于这种事实清楚、细节也不复杂的案件,不要动不动就上升到“宪法”的高度,也就是告诉下级法院办案子不要随意上纲上线。

对于警方的行为,最高法院认为没有实现申请逮捕令算是办案过程的瑕疵,但是不构成犯罪,没有违反宪法。因此办案人员应当享有“有限豁免”,不用因为“无证逮捕”而负法律责任。

  杀害无辜病人:“我们斗不过警察”

美国全国公共广播电台认为,从此以后“有限豁免”成为美国法律中的“第22条军规”,成为暴力执法的警察们逃脱责任的法律通道。路透社2020年5月8日的报道称,近年来“有成千上万次”这类事件,“执法过度、公正为零”。警方不但在逮捕嫌犯时过度使用暴力,面对无辜民众时也是如此。

2011年3月24日,奥克拉荷马州马戴尔市(Madill)居民约翰尼·雷佳(Johnny Leija)因为肺炎和脱水住院。他的肺部不能让足够的氧气融入血液,导致他因脑部缺氧而神志不清。到了晚上,雷佳已经无法控制自己的行为,不能配合医院的治疗。

医院没有保安,不得已报警,希望警察能够把雷佳控制住。3名警察到达现场,他们口头命令雷佳跪下。被拒绝后,警察对雷佳使用电击枪,但是没有作用。3名警察合力将雷佳摁在墙上,再次对他使用电击枪,但是依然没有把他击倒。警察们把雷佳摁在地板上,以便让护士注射镇定剂。就在此时,雷佳全身松软,很快抢救无效死亡。

法医认为雷佳的死因首先是肺炎导致的呼吸衰竭。警察的电击和执法时的身体接触恶化了这一情况。医院的医生认为,警察将雷佳摁在地上,手扭在背后,进一步让他无法呼吸。警察局认为现场的警员没有过错,不必承担责任。

但是受害者家属不这么想,死者的母亲把警察告上法庭。“我的儿子不是罪犯,我的儿子就是病了。”

警方使用“有限豁免”为自己辩护。第十联邦巡回上诉法院驳斥了这个说法,认为警方的行为违反了宪法第四修正案,而且明知故犯。雷佳是病人,不是罪犯,不对警察构成威胁。警察不应该对雷佳使用暴力。

接下来的剧情跟卡拉汉案差不多:最高法院不认同联邦巡回上诉法院的说法,以警察的行为没有“明确规定”违法为由,将案子发回重审。最终警察得到“有限豁免”,不用负担任何法律责任。

“这让我觉得有问题,但是我们赢不了,我们斗不过警察。”

“先开枪,后思考”当街射杀无辜市民

在以上两个案件中,官司都打到最高法院,而最高法院的决定都有利于警方。难道美国最高法院有意偏袒警察?路透社称,“在最高法院的细心照料下”,“有限豁免”让警察“更容易地杀害或者伤害平民,而且获得豁免”。

这个问题越来越严重。从2005年到2007年,针对警察暴力执法的案件中,有56%的法庭判决有利于原告。但是在2017年到2019年,只有43%的判决有利于原告,大部分的判决有利于警方。

在最高法院内部,自由派大法官偏向于原告,而保守派大法官偏向警察。

2018年,最高法院就Kisela v. Hughes案宣判。一名亚利桑那州图森市(Tucson)警察开5枪打死了一名精神有障碍的女子。当时这名女子在自己家的车道上,手里拿着菜刀。结局跟以上两个案件相同,最高法院的多数意见宣布警察得到“有限豁免”。

自由派的金斯伯格大法官和索托马约尔大法官反对多数意见,认为最高法院偏袒警方造成的社会影响非常恶劣,几乎就是告诉警察“他们可以先开枪,后思考,判决还告诉公众明显不合理的行为可以逃脱处罚”

“明显不合理的行为”(palpably unreasonable conduct)这个提法用得好。美利坚依法治国,但是最高法院的大法官都察觉到法律不能背离常识太远。警察当街射杀无辜市民,在医院暴力执法导致病人死亡,而后还能不负责任,这就是“明显不合理”。

这就是美国警察暴力执法中的“体制问题”。

警察暴力执法,法院偏袒警察,路透社称,这种现象越来越多,无怪乎民众怒气很大。弗洛伊德被杀后,全美各州都爆发抗议,这是常年积聚的不满,接着疫情和经济衰退导致的高失业率,来了一次总爆发。

也无怪乎民主党会喊出“削减警察经费”(defund the police)的口号,明尼安那波利斯市先行一步,表示要解散警察局。毛主席说,“矫枉必须过正”,看到民主党也懂这个道理。

《2020年警察正义法案》

杀害弗洛伊德的德雷克·沙文会被“有限豁免”吗?从现在来看,概率比较小。6月3日,明尼苏达州总检察长宣布对沙文的控告升级,三级谋杀罪变成二级谋杀罪。6月8日,当地法院将沙文的保释金设定在100万美元,这这么高的金额让沙文几乎无法被保释(除非他有一个百万富翁亲戚)。

6月8日,众议院议长佩洛西宣布推动《2020年警察正义法案》(Justice in Policing Act of 2020,116届国会H.R.7120),旨在限制警察权力,解决“有限豁免”的问题。该法案得到200名众议员的支持。

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(VOX新闻:众议院民主党在佩洛西的带领下单膝跪地默哀对弗洛伊德表示悼念。)

上文说明,有限豁免有3个条件:警员的行为被判定不违法宪法;没有“明确规定”;“出于好意”。法案提出针对性整改意见。

《美国法典》第十八编242条规定任何人不得打着法律的名义(in the color of the law),“蓄意”(willfully)剥夺任何人宪法或法律赋予的权利。在实践中,这条法律主要用来约束公职人员。

但是要用这条法律来控告警察,首先得证明他们“蓄意”,也就是主观故意暴力执法、非法侵犯公民权利。要做到这一点很困难。

法案提出修改相关法律条文,将“蓄意”改成“知道,或者贸然不顾”(knowingly or with reckless disregard)。这就是说,即使不能证明警察在暴力执法时有“主观故意”,但是只要能证明警察知道法律(不知道法律还能当警察吗?),或者“全然不顾”后果而强行使用暴力,也可以判定警察违法。这相当于降低了警察暴力执法、剥夺对方宪法权利时被判定违法的门槛。 (美国国会, 2020)

法案明确提出修改《美国法典》第四十二编1983条,“出于好意”和没有“明确规定”不能作为“有限豁免”的理由。

改革之后,“有限豁免”没有被直接废除,但是应用范围将大为收窄,不能再成为恶警们的免死金牌。

法案还提出对美国的警察体制开展广泛的改革。

弗洛伊德被沙文用膝盖跪住脖子杀死。法案提出,禁止警员在执法时做出任何动作,锁住对方脖子(chokeholds),“按压喉咙或者气管,做出动作限制血液或者氧气流入脑部,或者拘束颈部大动脉,阻止或者限制呼吸、减少呼入空气”。

法案提出限制警员使用“致命武力”(deadly force),也就是“造成重大致死或者严重身体损害的风险”的武力,包括使用火器、限制血液或氧气流入脑部的动作、多次使用电击武器。

法案提出,警员只有在“必要”的,其他“合理替代选择”已经穷尽的前提下,且不会伤害其他人的情况下,才能使用致命武力。在遭遇孕妇、21岁以下人员、老人、精神或者身体残疾或受到损伤的人员、认知能力因为酒精、毒品、致幻药物或其他药物受损的人员、病人和英语不好的人员时,要尽量使用“最低限度的武力”(the least amount of force)。

法案提出,在侦办涉毒案件时,警察拿到了逮捕证或者搜查证,也不能不敲门、不报名身份就直接进入嫌犯家里抓人。

法案还提出加强对执法力量的监督。联邦警员在身穿制服工作时必须佩戴摄像头,并划拨经费给各州和地方,确保各地警察在执法时都佩戴摄像头。

法案提出划拨一笔经费,给各州和地方的警察部门,让它们开展培训,学习法案精神,特别是开展不得种族歧视的相关培训。

法案提出,有美国司法部主抓建立“全国警察失职行为登记系统”,全国联网,时刻追责,让恶警无法遁形。司法部成立专门部门,协调对联邦、州、地区执法人员不法行为的调查和检控。

新法案的改革力度不可谓不大,该花钱的地方就拨款,的确有诚意。目前我们看到的是法案的初稿,在立法过程中会经过数次修改。

在众议院议长佩洛西的带领下,众议院里的民主党对法案表示支持。由于民主党是众议院的多数党,也许法案不需要经历多少波折就能够通过。但是法案尚需在由共和党控制的参议院通过。

目前参议院共和党领袖麦康奈尔明确表示支持警方,对通过改革兴趣不大。如果法案在参众两院通过,还需要川普签署生效。而川普也明确表示支持警方。他逮住民主党“削减警察经费”的提法,指责民主党图谋削弱执法力量,是国家的祸害。

2020年是大选年,两党的政治斗争趋于激烈。警察改革法案能否通过,就要看两党有没有足够的政治智慧,坐下来解决问题。

 

参考文献:

【1】美国国会. (2020年6月8日). 2020年警察正义法案[A]. 检索日期: 2020年6月9日,来源: 美国全国公共广播电台: 

https://www.npr.org/2020/06/08/872180672/read-democrats-release-legislation-to-overhaul-policing

【2】美国最高法院. (2009). Pearson等诉Callahan案[A]. 检索日期: 2020年6月9日,来源: 路透社: 

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责任编辑:林夕 关键词: 有限豁免 美国警察制度

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