最新情报:近年来美国在中国的“援助项目”

独家网   杜佳   2020-03-16 15:27  

新冠病毒流行,中国打了一场抗疫战争,很多国家都给予了援助。

而早在2月7日,美国国务卿蓬佩奥就宣布美国已经做好准备,援助中国1亿美元。美国驻华大使馆表示,美国已经在当周调集了17.8吨医疗物资到中国。

这些东西还真不少啊。蓬佩奥很满意,说展现了美国强大的领导能力。

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(美国驻华大使馆:1亿美元援助和17.8吨物资。)

关于这批援助,没有后续报道,笔者杜佳也实在不能确证究竟到位没有。

但是这当然是不能怀疑的,民主国家的国务卿肯定不会信口乱说吧。

对于美国历来的援助,中国人必须心怀感激。你看,从庚子赔款建清华大学,到协和医院、抗战“飞虎队”啥的,美国的高官和国内外的“高级华人”都经常会提醒人们,美国于中国那真是“友谊地久天长”。2018年10月4日,彭斯副总统还发表长篇演说,又一次重复了历史上艾奇逊强调的“友谊”,并指责中国辜负了美国。

为了方便大家不要辜负这个时代,更深切地感谢美国,笔者最近想找些资料,研究一下美国的对华援助情况。美国国会研究所在2014年和2016年发了两份《美国在华援助项目》报告,其中详细披露了美国自2000年来官方对华援助项目,对研究很有帮助。

“政治援助 ”为主

美国可以称得上是对外援助大国。1961年,美国通过《对外援助法》(Foreign Assistance Act of 1961,公法87-195),对外援助工作从此有法可依。但根据法律规定,美国的对外援助不是单纯的利他行为,而是要符合美国利益,在援助的同时要输出美国价值观。(美国国会, 2019)

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(美国《对外援助法》第620条(f)(1)款,不得援助共产主义国家,包括中国。)

法律还规定,美国的援助不得给予共产主义国家,这里面当然包括中国。

90年代,新上台的克林顿政府把政治问题和贸易问题捆绑起来,拿贸易最惠国待遇做诱饵,希望中国发生美国所希望的变化。不过到了90年代末,美国政府开始“放松”政策。从1998年开始,美国陆续通过新的立法,终于允许给予中国援助。

不过,美国对中国的援助集中在政治领域,而不是经济领域。美国国会研究所的2016年版《美国在华援助项目》报告坦言,“在中国援助的目的是推动民主、人权和法治”。(美国国会研究所, 2016)。

1998年10月,美国通过《1999财年综合合并开支和紧急补充拨款法案》(公法105-277)。法律规定,美国可以拨款援助中国境外的非政府组织,只要这类组织“的首要目的是在该国培育民主”,但是要确保这笔钱不能用来“协助中国政府”。(美国国会, 1998)

1999年通过的《2000财年综合拨款法》(公法106-113)延续前一年对“中国境外的非政府组织”的支持。法律划拨220万美元,让美国驻华使领馆增加人员,“监控中国的政治和社会情况”。法律还划拨100万美元给中国大陆之外的非政府组织,以保护西藏地区的“文化传统”和自然环境。(美国国会, 1999)

不过这些都还不是直接援助中国大陆境内的项目。资助中国境内的组织,美国政府还需要加大力度。

2000年10月10日,美国通过中美贸易关系正常化的法案(公法:106-286),授权行政部门在中国大陆开展援助项目,向中国提供法律训练,提升中国法治水平,保护劳工权益。(美国国会, 2000)

当代美国在中国境内的援助项目从此开始。

后来美国在历年的开支法案中,几乎都会划拨一笔经费,支持中国国内的“人权、民主和法治活动”。多的时候,仅在2007年,美国划拨超过2000万美元,以支持中国内地、香港和台湾的项目,其中超过525万用于支持在西藏的项目。(美国国会, 2007)。

这个年份应该很有讲究,为什么2007年突然增加了这么多开支?

随着2008年经济危机的爆发,美国不得不缩减这类项目。川普上台后,美国对用于在中国内地“推动民主”的援助项目兴趣似乎减少,不过依旧在2018财年和2019财年的合并拨款法案中分别划拨800万美元用于支持涉藏项目。

推动中国法治化进程

从2001财年到2003财年,美国援助中国的项目资金主要由美国国务院、美国国家民主基金会和美国劳工部掌控,共使用项目经费约3456万美元。对此美国政府问责局发布了专门的审计报告。

其中国务院最多,花费约1700万美元。这是因为美国国务院主管外事工作,属下有专门管对外援助的美国国际开发署,专门管各国人权问题的民主、人权和劳工局(每年发布各国人权报告的就是这个机构),甚至还有部门管禁毒和执法事务,真正做到了“把地球管起来”,故而分走了对华援助项目资金中最大的一部分。

根据美国政府问责局的报告,这笔钱主要用来资助非政府组织,“支持民主机构、增进人权、打造公民社会”。 (美国政府问责局, 2004)

美国特别热衷于在中国推动法律制度方面的改革。报告称,美方与中国最高法院和全国人大合作,推动中国刑法改革。

美方还资助项目,帮中国培训法官和律师,增强从业人员的专业程度。美国驻华大使馆也被动员起来,以“小额赠款”的方式发包项目,资助中国机构和非政府组织推动法治化进程。

美国国务院的国际镇静剂控制和执法局,在美国驻华大使馆开始“在地法律顾问”(Resident Legal Advisor)项目,以“推动中国刑法的长期改革”。美方关注的领域包括审前拘留、刑讯逼供、辩护律师权益和司法独立等。既然是“长期改革”,这个项目持续到了川普时代。

根据美国国会研究所的2016年版报告,从2001年到2015年,美国国务院在援助中国方面共花费4.17亿美元。

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(美国国会研究所:2000年到2015年美国对华援助经费变化。)

在这十多年里面,美国的援助项目非常广泛。美方的资金主要用于资助中国的非政府组织,同时美方也和中国的大学、“支持改革的政府部门”,特别是“法律和司法部门和个人”接触。

美国关注的领域,首先依然是“法治”。美方希望中国的司法机构能够增加“独立性”,划拨资金培训法律专业人员,“推动刑法和民事法律改革”。

在这个过程中,总部位于加州旧金山的“对话基金会”(Dui Hua Foundation)发挥了重要作用。该基金的工作主要集中在人权法律领域,主要关注囚犯待遇、刑法和女权领域。美国国会研究所认为,在推动“中国刑法领域改革”方面,对话基金会取得“某些成就”。

看上去美国很关心中国的法律制度,特别是刑法制度。这大概是因为,法律制度是国家制度的重要组成部分,在政治体制中发挥支柱性作用。如果美国能在这方面取得“某些成就”,自然也能撬开中国政治改革的大门吧。“自由民主”国家,总是喜欢让别国也“自由民主”,这是普世价值嘛。

中国目前由党领导政法工作,在组织机构上设置政法委。在国家机构设置上,全国人大是国家最高权力机关,地位高于最高人民法院和最高人民检察院。换言之,据说中国的司法体制不具备西方语境下的“独立性”。而美国作为“友邦”,当然非常希望中国法治拥有这种“独立性”。这样中国就会变得更加文明和进步了。

而从实践上来讲,如果中国的司法机关脱离党的领导,各类法律机构里面也都是美国培训出来的从业人员,公众的法治意识也都按美国宣传的那样来塑造,中国和美国的友谊就可以升级成“夫妻”般的亲情了吧?“山川异物、风月同天”,天下“人同此心,心同此理”,岂不“美”哉?

培训内地干部和官员

除了法律制度之外,美国关心的与政治体制改革的其他方面有关的还有公民的政治参与、良善治理和公民自由权利。在这方面,美国的项目十分深入。国会研究所2014年版的报告提到,“培训村民和村干部在目前法律和政策之下的”权利意识,还支持“中国政府内部的改革派官员”。 (美国国会研究所, 2014)笔者很好奇,到底是哪些官员拿了美国的资助?不过报告保密意识很强,这种敏感事务没有具体交代。

美国关心的主要领域还有公民社会。这个词(civil society)其实就是社会团体的意思。美国需要依靠中国的社会团体,特别是非政府组织来推动项目。

另一个美国重点关注的领域就是西藏。从2002年到2015年,美国划拨了7000万美元用于援助西藏。这笔钱用来资助在西藏活动的非政府组织,也用来资助所谓的“流亡藏人”组织。

国会研究所2016年的报告称,这些项目主要是用来增强藏民的组织性,开办藏语课程和传统手工艺课程,教他们如何保存自己的文化。美方旗帜鲜明地反对中国所谓破坏西藏文化的行为,包括内地非藏族居民移居西藏、在西藏购买土地等。

笔者深感美国精神的博爱:西藏是中国领土,中国人在自己的国家内部迁徙,内地其他民族的居民去西藏买房买地,美国也是要过问的。

因为,美国希望“保存”“独立”的最原生态的西藏文化,并且希望藏地和中国的意识形态与政权做切割。归根结底或许在于,美国一直喜欢到处帮助别人,而如果中国变得统一而强盛,就享受不了美国的博爱式帮助了。

美方的项目主要是承包给3个基金会,分别是大桥基金会(Bridge Fund)、温洛克国际基金会(Winlock International)和扶贫基金会(Poverty Alleviation Fund)。这3个基金会在西藏最多时有50多名工作人员,后来由于中国政府加强监管,只剩下十多名工作人员。

“NED”在中国

美国国家民主基金会(National Endowment of Democracy,NED)也是对华援助的主要推动机构。基金会建立于1983年,主要资金来源是美国政府的财政拨款。在功能定位上,国家民主基金会处于美国渗透他国、介入他国内部事务的白手套,笔者杜佳有过介绍。

NED的“光荣战绩”包括在冷战后期资助波兰团结工会数百万美元,成功推翻社会主义体制,让统一工人党丧失执政地位。苏东剧变由此开始。

根据美国国会研究所2014年的报告,NED长期以来在中国活动,“自1980年代中期以来,在中国推动民主和人权中扮演积极角色”。也就是说,美国的其他官方机构因为法律限制还不能在中国大陆开展援助活动时,NED就已经来了。

这和上文说得“正式援助项目从2000年开始的说法”不是矛盾的?笔者杜佳已经介绍过,NED在美国被视为“私人机构”。虽然此“私人机构”的大部分经费都来自美国政府。所以在美国政府看来,NED在中国活动不算美国官方机构在中国活动。

从2007年到2013年,NED每年在中国(包括香港地区)平均开支670万美元,2014年项目开支720万美元。项目范围包括“公民社会、保护良心犯、表达自由、政府透明、网络自由、劳工权益……公共利益法律、公共政策分析和讨论、宗教自由、农村土地权利”等方面。

NED会特别对中国新疆、西藏地区感兴趣,花钱支持设在美国和香港,甚至中国大陆的维吾尔族、藏族“人权和民主”组织。

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(NED:2016年到2019年对华项目情况,最早只能查到2016年)

根据NED的官网,2016年,基金会在中国有61个项目,总经费超过770万年美元。这些项目部分设在香港地区,大部分在中国大陆地区,某些项目在新疆和西藏。

这些项目涵盖女权、环境保护、人权、政府治理等各个方面。某个在中国大陆的“强化”女权非政府组织(NGO)的项目开支5万美元;在中国大陆“支持民主理念和价值”的项目开支16万美元;在中国大陆支持“人权斗士”的项目开支25万美元;在西藏地区支持“政治犯”的项目开支2.46万美元。

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(NED:2016年在中国大陆的项目包括支持女权组织、人权斗士等许多方面。)

NED还和世界维吾尔代表大会(World Uyghur Congress)举办“维族人权宣传活动”,开支29.5万美元。世维会被中国政府认定为进行国家分裂的恐怖组织。

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(NED:和世维会的项目。)

不过,基金会的保密意识很强,与中国有关的项目,大部分的承办方都没有公布。因此,对于基金会到底有多少项目能在中国大陆落地,影响多少人,还需要进一步研究。

以后会怎么样?

在美国国会,对于美国对华援助,一直以来有很多争议。反对的一方认为,这些援助没有起到显著的作用,中国的政治体制依然没有改变。因此,美国对华援助经费在2010年达到顶峰之后就开始下降。

2017年,川普上台,一定程度上放弃了从克林顿时期开始的“欢迎中国开放,并促使中国改变”的政策 (美国国会研究所, 2019)。川普政府在各类报告和文件中强调“大国竞争”,把中国达成当前国际秩 序的“修正主义者”,中美关系走向直接对抗。

其结果就是美国的援助项目进一步缩减。不过在2018年,根据美国国际开发署的官网,光是这个组织在华项目就有超过1000万美元。而且美国依旧保持对新疆、西藏地区的关注。

 

参考文献:

【1】美国国会. (1998年10月21日). 1999财年综合合并开支和紧急补充拨款法案[A]. 检索日期: 2019年10月24日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/bill/105th-congress/house-bill/4328?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=22

【2】美国国会. (1999年11月29日). 2000财年综合拨款法[A]. 检索日期: 2019年10月24日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/3194?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=18

【3】美国国会. (2000年10月10日). H.R.4444[A]. 检索日期: 2019年3月13日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22cite%3APL106-286%22%5D%7D&r=1&s=1

【4】美国国会. (2007年12月26日). 2008财年合并拨款法[A]. 检索日期: 2019年10月24日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/bill/110th-congress/house-bill/2764?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=12

【5】美国国会. (2019年2月15日). 对外援助法[A]. 检索日期: 2019年10月21日,来源: 美国国会:

https://legcounsel.house.gov/Comps/Foreign%20Assistance%20Act%20Of%201961.pdf

【6】美国国会研究所. (2014年12月2日). 美国在华援助项目[R]. 检索日期: 2020年3月12日,来源: 美国国会研究所:

https://fas.org/sgp/crs/row/RS22663.pdf

【7】美国国会研究所. (2016年1月12日). 美国在华援助项目[R]. 检索日期: 2020年3月13日,来源: 美国国会研究所:

https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RS/RS22663

【8】美国国会研究所. (2019年10月9日). 中国的人权和美国政策:116届国会的议题[R]. 检索日期: 2020年3月13日,来源: 美国国会研究所:

https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R45956

【9】美国政府问责局. (2004年2月27日). 对外援助:美国对与民主有关项目的支持[R]. 检索日期: 2020年3月13日,来源: 美国政府问责局:

https://www.gao.gov/products/GAO-04-445R

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责任编辑:林夕


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