现在轮到美国了:应对疫情准备好了么?

独家网   杜佳   2020-03-07 18:56  

新冠肺炎在大洋彼岸的美国,有开始蔓延的迹象。截止3月6日,全美确诊233例,死亡14例(死亡率达6%?),疫情甚至开始侵袭国会山与五角大楼,包括加州在内的3个州宣布进入紧急状态。

此间,围绕着政府部门疫情信息公布不具体,检测与收治不及时、各种收费高昂等应对失常的问题,各种猜测与恐慌情绪也在积累,不少民众开始囤粮囤枪。报道显示,近期多地司法官员正严厉打击新冠病毒相关的哄抬物价行为。

恐慌的情绪首先反映在资本市场。此前2月21日,道指还在29000点的历史高位。短短几天功夫,道指下跌超过4000点,到28日一度25000点不保。

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(《华尔街日报》网站2月28日头版:《冠状病毒吓坏投资者,全球股市下跌》。)

华尔街的投资人说,都是新冠病毒的错。笔者认为,这是自有股市以来所有割韭菜借口中最烂的一个。而到了3月3日,为了拉动市场,美联储竟然宣布下调基准利率50个基点,成为自2008年以来的最大幅度降息。市场酝酿着不测风云。

川普总统说,那好嘛,我们要做好防疫准备。

2月26日,川普任命副总统彭斯为对抗新冠病毒总负责人。27日,他上任的“首把火”就是要求此后美国有关部门关于疫情的任何对外声明都需要得到白宫批准,不知道此后美国的“吹哨人”们如何反应。彭斯还任命美国全球对抗艾滋病工作协调员德博拉·比克斯(Debbie Birx)作为白宫防疫工作协调员。

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(《纽约时报》:彭斯将对卫生官员发布的新冠病毒信息进行控制)

这种由副总统负责的体制规格不可谓不高。川普一如既往地信心满满,对媒体说:“我们已经取得了巨大胜利,超出人们想象的巨大胜利。”

“我们的准备非常、非常充分。”

不过,美国的准备似乎不那么充分。2月25日,美国卫生部长阿扎在国会作证时称,美国有3000万份N-95口罩供医务人员使用。但是现在需要3亿份,缺口2.7亿份。阿扎请求国会追加拨款采购口罩。

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(政治新闻网:《疾控中心冠状病毒测试出现问题,导致美国不断增长的排查工作延误》)

就在这节骨眼上,美国多地的卫生机构发现,疾控中心提供的试剂盒不合格。疾控中心称这是“制造缺陷”,美国卫生部已经表示展开调查。

这表明美国卫生产品的制造,似乎存在很大问题。

不过,川普总统当然肯定是像他说的那样,总是留有后手的。2月28日,路透社就报道称白宫正在考虑动用《国防生产法》(公法:81-774),赋予总统更多权力,保质保量完成生产任务。

《国防生产法》:美式“计划经济”

美国是资本主义国家,包括军工产业在内的大多数产业为私人资本持有。那么问题来了,如果国家面临危机,美国要如何动员产业力量?

二战期间,美国制定《战争权力法》(《第一战争权力法》,公法:77-354,《第二战争权力法》,公法:77-507),授权美国政府行政部门干涉市场,管制经济,为战争服务。战后法律失效,不过随着冷战的到来,东西方冲突加剧,美国政府需要重新获得这些权力。

1950年夏,朝鲜战争爆发。战事一开始对美国不利,驻韩美军与韩军一道被朝鲜人民军击溃,形势十分危急。9月8日,为应对危局,美国通过《国防生产法》。这部法律赋予美国总统广泛的权力,指导国内企业生产战备物资,为国防做出贡献,解决私人企业和国家计划之间的矛盾。

法律第一部分(TitleⅠ)规定,美国总统可以使用合同外包和订单的形式指导生产,有权要求企业优先履行对国防有利的合同和订单。为了确保这种优先性,总统有权利根据他认为合适的方式调配资源。(美国国会, 2009)

如果总统发现,某种稀缺物资对国防工作有关键作用,而且在没有其他手段获取这类物资的前提下,他可以下令控制这种物资在民用市场的供应。也就是说,对于重要物资,政府有优先采购的权力。总统可以发布行政命令调拨物资,确保国内能源生产最大化。

法律严禁囤积居奇、哄抬物价、不服从政府调配,阻碍国家计划必须受到处罚。

美国政府需要公布被列入计划的物资名单。如果某种物资被列入计划范畴,法律不许任何人囤积“超过开展业务、个人和家庭消费的合理需求”的这种物资,严禁任何人将物资以“超过现行市场价格的水平重新售卖”。

任何人违反这条法律,将会被处以最高1万美金的罚款,或者最长1年的监禁。

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(《建国大业》:孔令侃说做生意不遵守行业规矩是封建独裁者的做法。美国政府说请按时缴纳罚款。)

该法律规定,美国总统必须“提供合适激励”,确保对“执行美国国家安全战略起关键作用关键零件、关键技术物品、原材料和工业资源”在美国国内的生产能力,并且对这类物资产能的“发展、维护、现代化、恢复和扩张”。

总之一句话:重要物资必须国产。如果产能没有了,流入外国了,那就要想办法恢复。这部法律制定的时候,还没有“用美国货、雇美国人”的提法,但是在精神上却与川普的“美国优先”保持高度一致。说明美国的统治阶层数十年来对关键物资的生产应该抓在自己手里的看法一以贯之。

那么如何“提供合适激励”呢?自然要花钱。法律第三部分(Title Ⅲ)规定,联邦政府依法划拨资金支持工作,美国财政部专门建立“国防生产法基金”(Defense Production Act Fund),以便让总统在执行法律的时候有钱可花,专款专用。

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(美国国会研究所:近10年国会对国防生产法基金的注资。)

具体而言,对于重要物资生产企业,美国政府可以采取直接采购,或者发放补贴的方式给予支持。联邦政府部门可以给企业直接提供贷款,或者给企业提供贷款担保(loan guarantee),也就是让企业去银行贷款,政府担保偿还全部或部分贷款,如果企业无力偿还。

联邦政府需要核查国内重要产业,找出已经衰落的部分(domestic industrial base shortfall),并拨款扶植。如果项目金额不超过5000万美元,则不需要上报国会,反之需要国会授权。

法律的第七部分(Title Ⅶ)规定了美国政府为了更好地贯彻法律,需要成立“国防生产法委员会”,由各相关部门部长参加,以便协调各部门工作。每年委员会需要向国会递交报告,汇报工作。此外这一部分还规定政府执行法律的其他注意事项,比如特别照顾中小企业等。

法律的第二部分、第四部分、第五部分和第六部分规定总统有权力规定征用物资、实施价格管制、消费物资定量供应、管制劳动者的工资、解决劳资纠纷等。

总之,这部法律赋予了美国总统广泛的经济权力。在朝鲜战争时期,美国总统被赋予相当于社会主义国家中央计划委员会的权力,确保他在战时能够领导行政部门,依靠行政命令(而不是国会单独立法),确保重要国防物质的生产、运输和分配,保证战争的顺利进行。

该法律包含“日落条款”,要求国会定期通过延续法案,否则法律会到期失效。美国虽然大部分时候都处于和平时期,但是在大部分时候,美国国会都决定延续法案。最近的一次发生在2018年,随着《2019财年美国国防授权法》(公法:115-232)的通过,《国防生产法》获得长达6年的延续,直到2025年9月30日。

法律的第二、四、五、六部分,随着朝鲜战争的结束,都已经被取消。法律的第一、第三和第七部分保留至今。虽然美国政府失去了征用物资、管制价格等较“硬”的经济权力,但是通过财政手段宏观调控和干涉、引导市场的权力得以保留。这说明,美国国会对政府与市场的关系有清醒的认识。虽然美国实行自由资本主义的经济政策,但是政府不会真的对经济放任不管。

现在版本法律的适用范畴扩大了,从单纯的“军事冲突”,扩展到对抗“自然或人为的灾害、美国境内的恐怖活动”,或者其他“国家紧急状态”。(美国国会研究所, 2018)这样一来,川普自然可以动用该法对抗新冠病毒疫情。

钢铁产业“收归国有”

立法就要用,前线战事紧,要抓紧时间。《国防生产法》法案通过2个月后,1950年12月16日,美国总统杜鲁门依照该法律发布行政命令10193号,设立“国防动员办公室”(the Office of Defense Mobilization),作为联邦政府独立部门,专门负责计划、组织、协调、管制战时对人力、物力和运输能力的动员工作。

朝鲜战争时期,国防动员办公室最著名的管制措施,也许是下令禁止彩色电视机的生产和销售。

1951年,美国哥伦比亚广播公司正在开始试播彩色电视节目,并出售彩色电视机。10月,国防动员委员会发布命令,禁止彩色电视机的生产和市场投放。因为美国政府认为,彩色电视的生产会挤占军工物资生产的资源。战争结束后,禁令终止。

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(《纽约时报》1951年10月19日报道:因为“国防动员带来的“物资紧缺”,为了“节约物资”,国防动员办公室主任查尔斯·威尔逊下令彩色电视机的生产“无限期延后”。)

该部门的工作还涉及生产资料领域。1951年初,成立不久的国防动员办公室规定钢铁不准涨价,因为这是重要战备物质。

1951年10月,美国最大的钢铁工人工会,美国钢铁工人联合会(United Steel Workers of America)不满工资太低,要求在全国范围内涨工资。因为政府已经规定钢铁不能涨价,资方自然不愿意给工人涨工资,不然成本就提高了,资本家的利润就摊薄了,换新游艇的速度就慢了。

这件事情闹到了美国政府高层,工会和资方的说客在华府各显神通。工会要求涨工资,不然就罢工;资方不愿意涨工资,除非钢铁涨价;美国政府不管劳资纠纷结果,只想要钢铁价格保持稳定,钢铁生产持续进行,也就是说既不想看到涨价,也不想看到罢工。工会、资方、美国政府形成三角斗争关系,这让当时的总统杜鲁门焦头烂额。

1952年4月9日,美国钢铁工人联合会组织的大罢工正式开始。

这种情况是美国政府最不愿意出现的,因为这意味着钢铁生产被阻断。前线还怎么发射“范弗里特弹药量”?如果美军被推下海,这个责任谁来负?

美国政府打算采取断然措施来恢复生产。罢工正式开始后仅几个小时,杜鲁门发布行政命令10340号,授权美国商务部接管受罢工影响的美国钢铁企业,并着手恢复生产。(哈里·杜鲁门, 1952)

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(杜鲁门图书馆:行政命令10340号)

钢铁乃是重要战备物质,保障钢铁生产的持续对于维持美国经济运转至关重要,前线的美军士兵还在浴血奋战,而钢铁企业竟然因为劳资纠纷而停产?这是不允许的!

行政命令规定,美国商务部在接管工厂后,可以采取任何“必要措施”恢复生产,商务部的行动应该得到任何美国政府其他部门的协助,其他政府部门必须配合工作。

工会涨工资的需求没有得到满足,但是这个时候最生气的是资方,因为他们的产业被“收归国有”。钢铁企业将美国政府告上法庭。官司打到最高法院。这就是杨斯顿钢板和钢管厂对索耶案(Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer,查尔斯·索耶,时任商务部长,成了资方打官司的靶子)。

1952年6月2日,美国最高法院做出判决,认定美国政府没有权力没收私有财产。杜鲁门原本信心满满,认为法院不会为难政府依法保障重要物资生产。现在他很不满,但是没有办法,只得将钢铁企业归还资方。

这个判决意义重大,划定了美国政府在执行《国防生产法》这类法律时的界限:未经国会授权,不准随意处置私有财产。美国政府动员社会力量、进行宏观调控的能力有限,不会真的变成苏联式的“计划经济委员会”。

这件事情可以被看作生产社会化与生产资料私人占有之间矛盾在现代美国的体现。美国政府订立《国防生产法》,可以被看作解决这个矛盾的尝试。不过最高法院的判例宣告了生产资料私有制的胜利。最高法院如此态度,朝鲜战争一结束,法律赋予政府的“硬”权力就被剥离,也就不难理解了。

联邦优先物资及分配系统

为了贯彻《国防生产法》,2012年3月16日,时任美国总统奥巴马发布行政命令13603号,建立“联邦优先物资及分配系统”(Federal Priorities and Allocations System)。(巴拉克·奥巴马, 2012)

具体而言,美国农业部、卫生部、能源部、交通部、国防部和商务部应当在各自领域制定规则和计划,调配物资,保障产品供应,在紧急状态和平时促进国防生产。各部门应当对各自领域内的生产合同进行评级,以判定优先生产秩序。

命令再次强调,美国必须掌握、维持关键产业。如果这些产业有所衰落,有关部门要扶植、恢复。美国政府应当主要采取激励的方式,同私营部门签订采购合同,或者发放贷款、提供补助,“强化国内生产能力”。

在实际工作中涉及到的部门不止这6个。美国国土安全部和属下专门管救灾的联邦紧急措施署也可以参与其中。

联邦紧急措施署表示在《国防生产法》授权下,参与联邦优先物资分配系统,来进行防灾减灾工作。该部门会依法决定哪些物资需要重点生产,划出优先等级,制定规则和标准,然后安排企业执行,“优先订单的地位高于其他订单”。(美国联邦紧急措施署, 2018)

问题来了,除了优先安排,这和普通的招标有何区别?如果不是企业确实没有生产能力,企业不得推脱订单,而且必须优先安排,保证按期交付。(美国联邦紧急措施署, 2018)

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(联邦紧急措施署:关于“强制接受”的规定)

简而言之就是:国家已经决定了,由你来执行订单,不得无故推脱!蓄意违反规定、破坏政府计划者,将会被起诉、定罪,处以罚金或者监禁。

这大概就是川普会做的:下令卫生部或联邦紧急措施署拨款、调配资源、安排生产和物流,确保口罩、试剂盒等物资的供应,前提是美国还有这些物资的产能。如果川普发现产能不足,依照《国防生产法》精神,川普需要继续拨款、调配资源恢复并维持这些重要物资的生产能力。

最新消息是,为围堵新冠病毒在美国的蔓延,美国国会于5日正式通过紧急支出法案,拨款83亿美元应对疫情。恩,“让美国再次伟大”,这次真要看行动了。

 

 

参考文献:

【1】巴拉克·奥巴马. (2012年3月16日). 行政命令13603号[A]. 检索日期: 2020年2月29日,来源: 美国政府出版局:

https://www.govinfo.gov/content/pkg/FR-2012-03-22/pdf/2012-7019.pdf

【2】哈里·杜鲁门. (1952年4月8日). 行政命令10340[A]. 检索日期: 2020年2月28日,来源: 杜鲁门图书馆:

https://www.trumanlibrary.gov/library/executive-orders/10340/executive-order-10340

【3】美国国会. (2009年10月1日). 1950年国防生产法[A]. 检索日期: 2020年2月28日,来源: 美国联邦应急管理局:

https://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1650-20490-5258/final__defense_production_act_091030.pdf

【4】美国国会研究所. (2018年11月20日). 1950年国防生产法:历史、赋权、国会的考量[R]. 检索日期: 2020年2月28日,来源: 美国国会研究所:

https://fas.org/sgp/crs/natsec/R43767.pdf

【5】美国联邦紧急措施署. (2018年8月13日). 强制接受和拒绝优先订单[R]. 检索日期: 2020年2月29日,来源: 美国联邦紧急措施署:

https://www.fema.gov/mandatory-acceptance-and-rejection-rated-orders

【6】美国联邦紧急措施署. (2018年8月13日). 优先订单承包商有关信息[R]. 检索日期: 2020年2月29日,来源: 美国联邦紧急措施署: https://www.fema.gov/information-contractors-about-priority-rated-orders

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