这一届国会不行:美式困境下“不中用”的涉港法案

独家网   杜佳   2020-01-07 13:59  

国会有问题:法案通过得越来越少

2019年12月,距离美国国会中期选举产生的116届国会上任快一年了。民主党主导的美国众议院与共和党主导的参议院、白宫一年以来合作得磕磕绊绊,不过尚可维持下去。

美利坚自有制度,国会主导立法工作。近一年来(1月3日-12月4日),116届国会所有提案的法案多达11618个,平均每天超过30个。虽然看上去吓人,但通过的却只有77个。

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                 (116届国会通过的法案按照主题分类) (美国国会, 2019)

放在历史上看,116届国会的成绩似乎有些不令人满意。

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(自93届国会以来历届国会通过法案数量) 

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(自93届国会以来历届国会通过法案数量的趋势 )

美国每届国会历时两年。在国会的网站上,有自93届国会(1973到1974年)以来的记录。(美国国会, 2019) 可以清楚的看到,自尼克松的时代以来,美国国会通过的法案数量呈现明显的下降趋势。在大趋势中,又有几次断崖式的下跌。

目前116届国会通过法案77个,相比115届国会443个也是断崖式下跌。这种比较似乎不太公平,因为116届国会毕竟才当值一年?但显然,如果116届国会要维持大概400个立法的水平,剩下的这一年多还得加倍努力才行。

国会立法的数量重要嘛?美利坚号称法治国家,政策需要以国会立法的形式推行。社会发展期间遇到各种问题,需要国会针对性立法来解决。如果一个不够,就再立一个修正案。

所以,如果一届国会立法数量较多,或者说达到平均值,说明这个由政策到法律的推动过程是通畅的。如果一届国会立法数量过少,可能意味着这个过程出了问题。

是什么影响了通过法案的数量呢?第一个因素当然是党派。 

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(自93届国会以来历届国会通过法案数量和参众两院、白宫党派情况反映出,立法数量趋势有几段波动的“波谷”,分别是97届、103届、107届、112届国会。其中97届和112届国会的参众两院分别由两党主导,党争自然激烈。不过,107届国会时的两院和白宫都被共和党主导,却也出现了波谷,其具体原因还需要另外考虑。)

116届国会近1年77个法案,实在太少了点儿。众所周知,川普上台后,两党的政治斗争、国会和白宫的政治斗争愈演愈烈,笔者杜佳对此已经花费过很多笔墨。115届国会,尚且有共和党掌握国会两院。而116届国会上台以来,民主党主导众议院,让川普成了“跛脚鸭”。华府的政治斗争也达到了新的高度。目前众议院最重要的工作是弹劾川普,许多重要改革如移民、医保无法推进。

以此观之,政治斗争至少对本届国会的立法数量产生了较显著的影响。

财政困境:通不过的“预算法案”

国之大事,在于财政。从这个角度来讲,公共财政拨款立法(public finance)在美国国会中有重要地位。而这类立法活动中最重要的当属对历年合并拨款法案(Consolidated Appropriations Act)的制定。

通过公共财政立法,美国政府把预算案中的政策蓝图变成法律,本质上是在各个部门之间分配财政资源,决定每个部门次年可以拿多少钱、办多少事情。

近年来,随着美国政府债台高筑,财政资源变得更加“稀缺”,需要“优化配置”。蛋糕就这么大,国防部多吃一口,卫生部就要少吃。所以这类法案容易成为政治斗争焦点,通过很不容易。

依照美国财政制度,每个财年始于10月1日,终于次年9月30日。因此,美国国会需要在每年9月30日前通过下个财年的拨款法案。以往美国财大气粗,一个合并拨款法案就搞定所有部门。现在霸气锐减,只能通过蚂蚁搬家的方式,或是通过一两个月的“继续拨款法案”(Continuing Appropriations Act)给各部门续命,或者优先通过某些部门下个财年的费用,至于其他的部门则以后再说。

如果某个拨款法案已经完结,而下一个法案还没有通过,受影响的部门就只得关门歇业,或是停薪上班。这时就会出现“政府停摆”,比如2018年年末到2019年年初的这一次。笔者杜佳对此已经有过专门的分析。 

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(116届国会中的政府财政拨款立法情况)

如上图,2019年,116届国会通过的公共财政法案共有5个。第一个是给停摆关门部门继续拨款的“续命”法案。

笔者杜佳已经分析过,当时围绕着边境墙的修建,国会两党、民主党和川普之间产生了激烈的政治斗争。川普希望得到一笔50亿美元的拨款在美国-墨西哥边境修建围墙,而民主党出于各种原因不同意,导致华府无法就公共财政拨款达成一致。这场政治斗争(或者说政治闹剧)以川普的暂时妥协而告一段落。

2019年2月25日,拖延许久的《2019财年合并拨款法》终于签字生效,国土安全部、农业部、司法部、商务部等美国政府部门直到2019年9月30日的拨款得到保证。(美国国会, 2019)

8月2日,《跨党派预算法》生效,规定增加某些部门的开支上限(spending limits),直到2021年7月31日暂时取消债务上限(debt limit)。(美国国会, 2019)

不是说债台高筑嘛?嫌欠的债不够多么?某些议员知道这是不对的,但是美国财政部长努钦警告,如果不提高债务上限,美国政府就不能借钱应付开支,甚至没钱偿还以前的债务,会引发债务违约。这才是当务之急。(安德鲁·杜和仁, 2019)

这表明,鉴于恶劣的财政形势,华府一定程度上已经放弃治疗,深刻认识到了约束开支不切实际。同时这还表明两党在这个问题上是暂时放下斗争、达成一致,为川普“让美国再次伟大”增加一两个美元。

美国财政形势还在恶化。10月25日,据《纽约时报》报道,美国2019财年政府赤字高达9840亿美元,2018年为7790亿美元。这个数额已经让人震惊,而按照这个增速,2020财年美国财政赤字会突破1万亿美元。(阿兰·拉贝波特, 2019)

这让合并拨款法案的通过更加困难。两天后,美国国会选择通过了《2020财年继续拨款法》,11月27日,《2020财年追加继续拨款法》,把政府部门的拨款暂时“续命”下去。

而公共财政的正餐,也就是2020财年版的合并拨款法案,自5月15日提案以来,唯一的进展是于6月19日在众议院通过,然后就被卡在参议院动弹不得。

值得一提的是,往年的军费以“国防授权法案”(National Defense Authorization Act)单独划拨,一般在每年8月份就会通过。如我们很熟悉的《2019财年国防授权法》(公法:115-232)于2018年8月13日生效。

而2020财年的军费,放在合并拨款法案中统一划拨,也就是说尚未通过。看来,川普总统在预算案中提出的高达7500亿美元、气势恢宏的强军计划得暂时等等了。(美国白宫, 2019)

“不花钱”的外交法案倒搞得快

国会吵吵闹闹,议员们争执不下。有一种法案却通过得很快,那就是外交领域的法案。

直到今天,116届国会在外交领域共通过了两个法案,分别是《2019年香港人权与自由法》(公法:116-76),另一个是《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》(公法:116-77)。

前者2019年6月13日在参议院提案,11月19日在参议院全票通过,次日在众议院通过,27日由川普签署生效。

后者更快,10月24日在参议院提案,11月19日在参议院全票通过,次日在众议院通过,27日签署生效。立法仅耗时一个月。

看来11月27日是签署法案的好日子。两者的编号一个76,一个77,想必川普是一前一后一起签署的。 

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(卢比奥议员就“涉港法案”接受媒体采访时的“神逻辑”)

笔者以前谈过,《香港人权与自由法案》是以马克·卢比奥为首的对华鹰派的“传统艺能”。该立法自2014年113届国会以来,历届国会都被提案,但是都没有通过,直到现在。

这部立法的主要内容是修改《1992年美国-香港政策法》(公法102-383)。(美国国会, 2019)

在1992年的法律中,美国国会规定,将来香港回归中国后,美国维持对香港的优惠“区别待遇”(different treatment),条件是香港的体制必须符合美国的政治“审美”。如果美国发现香港出现“不再足够自治”,可以取消这些优惠待遇。

2019年的立法将这条规定细化,规定美国国务院每年就香港状况向国会提交报告,为美国决定是否延续“区别待遇”作参考。

威胁取消香港的“区别待遇”的确会对中国造成些损害。因为香港目前仍然是中国外贸的重要出口,依然是离岸人民币的中心。美国真来这一出,会堵住中国对外出口的一部分。

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(该立法还有一些其他规定:美国驻港领事馆不得为难2014年以后因为参加政治运动被逮捕、拘禁而留下案底的学生签证赴美;美国商务部每年提交报告,评估发生在香港的违反美国贸易管制的行为;防止美国公民在港被捕后被引渡回内地;在香港侵犯人权者会受到制裁;限制内地控制的媒体在香港的运作;限制向香港出口警用设备等。)

《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》规定美国总统禁止颁发许可证,给香港出口“涵盖弹药物品”(covered munitions items),(美国国会, 2019)。它包括“催泪瓦斯、胡椒喷雾、橡皮子弹、泡沫子弹、布袋子弹、胡椒球、水炮、手铐、镣铐、电击枪和泰瑟枪”。这些是警方用来驱散暴徒,又不至于伤及人命的设备。

这两部法律有两个共同点:其一是都和中国有关,蹭香港问题的热点;其二是都对美国国内基本没什么影响。

川普政府上台以来,中美关系中斗争的部分逐渐增加,美国把“大国竞争”的提法放在台面上。多年通不过的《香港人权与民主法案》2019年就能通过,大概有这个背景因素在里面。

在党派斗争日益激烈的华府,对华强硬是少数几个能让议员们能够达成“跨党派共识”的议题。这种对美国国内的影响较小而又针对中国的法案,容易协调一致。例如,《禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法》会影响一些向香港警队出口设备的美国企业,然而也仅限于“皮毛”之利,不值一提。

“涉港法案”怎么起作用?

在这样的背景下,《2019年香港人权与自由法》虽然看上去气势汹汹,但是缺少一个关键部分,那就是“钱”。

推动外交政策也是需要经费啊。

笔者曾经讨论过委内瑞拉的情况。美国觉得这个国家不够民主,于是就在《2018财年合并拨款法》(公法115-141)中专门拿出1500万美元,授权美国国际开发署去委内瑞拉推动“民主”。(美国国会, 2018)

在我们这个星球上,这才是做事情的正确态度。

《2019年香港人权与自由法》不谈经费支持,说明这部立法的象征意义、政治意义大于其实际意义。也再一次说明它根本不是要以此真的去推动香港人权与自由,只是拿这个噱头来当作舆论和政治筹码,与中国较劲。

况且这个新法案只是对《1992年美国-香港政策法》相关规定的细化,也即是说,实际上所谓对港“区别待遇”的条件规定已经存在了“几十年”了。

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政府面临预算硬约束,政客们对财政资源的争夺日益激烈,推动政策受到掣肘。这种不谈钱的立法,不涉及利益纠葛,不牵扯财政资源的分配。平时吵得不可开交的两党议员们乐得搞个“全票通过”的大新闻,一边彰显对华强硬,一边表示“跨党派合作”,场面做足,皆大欢喜。

但是从经济学角度讲,政府做任何事情都有成本,即使没有账面的开支。议员讨论法案总要付出时间和精力,总有行政开销。撰写法案总要使用人力资源(也就是议员的助理们)。把这类法案打印出来,总要浪费纸。这些资源本来可以用到更有用的地方,比如讨论一下《2020财年合并拨款法案》,或者至少再搞一个“进一步追加拨款法案”(Further Additional Continuing Appropriation Act)出来,免得联邦政府再次停摆。

或者该讨论一下美国面临的其他紧急的事情:传说中的两万亿基建连立法程序都没进,移民改革还没有影儿,边境墙的事情还没完。这一届国会让人着急啊。

把精力花在这些地方,总比蹭其他国家的热点要好。毕竟,像2019年年初那样,联邦公务员领不到工资,去排队领救济食物,才是真的“人权问题”。

 

参 考 文 献:

1.阿兰·拉贝波特. (2019年10月25日). 联邦政府预算赤字膨胀,在2019年接近万亿美元. 检索日期: 2019年12月4日,来源: 纽约时报:

https://www.nytimes.com/2019/10/25/us/politics/us-federal-budget-deficit.html

2.安德鲁·杜和仁. (2019年8月1日). 参议院通过为期两年的支出协议,暂停债务上限. 检索日期: 2019年12月5日,来源: 华尔街日报:

https://www.wsj.com/articles/senate-passes-two-year-spending-deal-that-suspends-debt-ceiling-11564676077

3.美国白宫. (2019年3月11日). 改良美国的预算. 检索日期: 2019年11月29日,来源: 美国白宫: 

https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/03/budget-fy2020.pdf

4.美国国会. (2019). 116届国会通过的法案. 检索日期: 2019年12月4日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/search?q=%7B%22source%22%3A%22legislation%22%2C%22congress%22%3A%22116%22%2C%22bill-status%22%3A%22law%22%7D

5.美国国会. (2018年3月23日). 2018财年合并拨款法. 检索日期: 2019年10月24日,来源: 美国国会: 

https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1625?q=%7B%22search%22%3A%22Consolidated+Appropriations+Act%22%7D&s=1&r=4

6.美国国会. (2019年2月15日). 2019财年合并拨款法. 检索日期: 2019年12月4日,来源: 美国国会: 

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-joint-resolution/31/text?r=4&s=2&__cf_chl_jschl_tk__=ff41d692022789c06adea1b88fb683f8f5205797-1575453893-0-AZ6R7wSC8sZR8JQZjaE6oxHi5HFPhFINL6_YI0fST_u8_q-t-LlPgy4yfhNKb5fM2y9wqJBFFoDe35kvfqJUQUNA8H9mop95K

7.美国国会. (2019年8月2日). 2019财年跨党派预算法. 检索日期: 2019年12月4日,来源: 美国国会: 

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/3877?r=2&s=2

8.美国国会. (2019年11月27日). 2019年香港人权与自由法案. 检索日期: 2019年12月5日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838/actions?r=2&s=4

9.美国国会. (2019年11月27日). 禁止商业出口涵盖弹药物品给香港警方法. 检索日期: 2019年12月5日,来源: 美国国会:

https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710/text?r=1&s=4

责任编辑:林夕 关键词: 美国中期选举 美国国会 美国困境 涉港法案


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