谁在影响美国的政策制定?

经略网刊   无双编译   2016-10-30 14:14  

古典自由主义的教条会告诉你,国家/政府的权力是对民主的最大威胁。但谁又能说,不受制约的资本就不会威胁民主呢?

托克维尔在《论美国的民主》里曾专门辟出一章论述“多数在美国的无限权威及其后果”。托克维尔写道,“民主政府的本质,在于多数对政府的统治是绝对的,因为在民主制度下,谁也对抗不了多数”。在托克维尔看来,在民主制度下,多数对政府的统治,不仅有制度和法律的保障,例如“美国大部分州的宪法,还设法人为地加强了多数的这种天然力量”;更拥有道义和思想权威的助力,“国王只拥有一项物质力量,这项力量仅能影响人民的行动,而触及不了人民的灵魂。但是,多数既拥有物质力量又拥有精神力量,这两项力量合在一起,既能影响人民的行动,又能触及人民的灵魂”。

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托氏此书刊行于十九世纪三四十年代。且先不管托克维尔对当时美国的观察是否准确,将近两百年过去了,托克维尔的判断还适用于今天的美国吗?在今天的美国,多数当真享有他所说的那种主宰一切的力量吗?退一步说,托氏笔下的“多数”是指统计意义上的多数“民众”吗?还是,按照当时的语境,只是有产的白人男性中的“多数”?

今天我们介绍的这项研究《检测关于美国政治的诸种理论:精英、利益集团与普通公民》(Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens),就是要回答这个问题:今天的美国,谁在统治?(Who governs?)

该文发表于美国政治学协会出版的期刊《政治视角》(Perspectives on Politics),作者是普林斯顿大学政治学教授马丁·吉伦斯(Martin Gilens)与西北大学教授本杰明·佩奇(Benjamin I. Page)。 

二位作者认为,迄今为止,关于“谁在真正影响美国公共政策的形成”这个问题,一共形成了四种理论传统:多数主义选举民主论(Majoritarian Electoral Democracy)、经济精英支配论(Economic-Elite Domination)以及两种利益集团多元论(interest-group pluralism),分别是多数主义多元论(Majoritarian Pluralism)和偏斜多元论(Biased Pluralism)。

但是,现有的理论都只是双变量的(bivariate)。也就是说,现有的理论传统都只考察单个自变量对因变量的影响,即单个政治行动者(political actor)对政策形成的影响,而没有把不同的政治行动者放到同一个理论模型里相互对照,检测彼此的真实影响力。单独来看,在各自的理论模型里,每一个政治行动者都对公共政策的制定发挥了显著的影响,但一旦把不同的政治行动者放到同一个理论模型里相互检测,情况就大不相同了。因此,建立一个多变量模型(multivariate model),就是他们要做的工作。

那么,根据他们的理论模型,谁在影响美国的政策制定?

“中间选民”说了算?

在进入正题之前,作者先梳理了上述四种理论传统。

多数主义选举民主论(Majoritarian Electoral Democracy)认为,美国政府的政策主要来源于普通民众的集体意志,而普通民众的权力来源则是民主选举。作者提出,这种理论传统至少可以追溯到托克维尔。林肯的“民有、民治、民享”就体现了这一理论传统。

该理论在当代的重要“化身”,就是理性选择理论(rational choice theories)。尽管对理性选择理论有这样那样的质疑,但还是有很多学者支持该理论,其中经济学家可能多于政治学家。理性选择理论认为,两党制下争取选票的政党和候选人倾向于向选民政策偏好的中间地带靠拢。

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这些学者提出大量经验证据试图证明:是中间选民(median voter)的政策偏好驱动着美国政治制度的政策输出。具体来说,大约三分之二的美国联邦政府的政策与多数的偏好都是一致的,公共政策转变的方向也有约三分之二是朝向大众偏好的;选民的自由主义和保守主义都与各州自由主义或保守主义的政策紧密相连;民众自由主义或保守主义政治“气氛”的波动同样都与政府三个分支的自由主义或保守主义政策变化明显相关。

由此,符合中间选民偏好的政策,就不仅仅是经验性的两党选举竞争的均势结果。更重要的是,作为“孔多塞赢家”(Condorcet winner),由于这样的政策在一场全民参与的多数决投票中将胜过其他可能的替代政策,它也因此具备了“最民主”的规范性意涵。换句话说,“符合多数选民的政策偏好”的经验性判断生产出了“具备民意基础”的合法性效力。

不过在作者看来,这一理论的美中不足之处在于,它忽略了一些变量,比如富人的偏好、有组织的利益集团的偏好与行动。因为完全可能出现这样的情况,即真正影响公共政策的实际上是富人和有组织利益集团,但二者的偏好碰巧与大众意见呈正相关关系,结果让大家误以为是普通大众影响了政策结果,导致了公共意见与政策结果在统计上的伪相关。

“土豪”主导?

经济精英支配论(Economic-Elite Domination)主张,美国的政策制定实际上是由那些拥有大量经济资源的人主导的。

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当然,所谓“精英”并不限于经济精英,有的“精英理论”就强调社会地位或者制度性地位,比如占据公司关键的领导位置、政党中的高位、政府的行政或立法或司法机构、军队中的最高级别职位。但作者主要关注经济精英。

注重经济精英的美国政治研究至少可以追溯到查尔斯•比尔德(Charles Beard)。比尔德认为,美国宪法制定者们的主要目的是保护私有产权,保护富商和种植园主的经济利益,而不是当时居于多数的农民、劳工和手工业者的利益。

这一传统的里程碑式著作则是威廉•多姆霍夫(G. William Domhoff)的《谁在统治美国:企业富豪的胜利》(Who Rules America: The Triumph of the Corporate Rich)。这本书展示了精英是如何通过各种基金、智库以及他们资助的游说组织、政客等等“塑造意见的机制”(opinion-shaping apparatus),主导美国政策制定过程中的关键议题的,尽管有民主选举。

利益集团的斗争有利于多数老百姓?

多数主义多元论(Majoritarian Pluralism)则可以追溯到詹姆斯•麦迪逊在《联邦论》第10篇中的论述。在这篇文章里,麦迪逊使用了“派系”(factions)这个有些含糊的术语进行分析。作者认为,麦迪逊那里的“派系”显然包含了政党与我们今天常见的有组织利益集团、商业公司和行业部门,甚至也包括了多数普通民众(popular majorities)。在麦迪逊看来,共和国中普遍存在的不同派系之间的斗争,一定程度上能使政策反映公民整体的利益和诉求。

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戴维•杜鲁门(David Truman)的不朽著作《政府过程》(The Governmental Process)在麦迪逊的基础上更进一步,宣称所有各方的利益都会在利益集团主导的政策制定过程中发挥哪怕最低限度的影响力,因为决策者必须留意所有一旦利益被侵犯就会联合起来的那些“潜在”组织。 

在此基础上,也就不难理解罗伯特·达尔的“多头政治”(polyarchy)或“多元民主”(pluralist democracy)论了。达尔通过分析纽黑文市的政治,认为各式各样(甚至全部?)的利益都得到了代表,平民大众的需求能够通过利益集团的斗争得到合理满足。

但多数主义多元论面临的最大难题就是曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)提出的“集体行动难题”(collective action problem):大量分散的个体通常会有各自微小但总体巨大的利益,然而他们的集体行动可能会受困于“搭便车者”(free rider)问题,导致能从集体行动中获益的个体没有激励主动发起或参与有组织的集团。也就是说,前述杜鲁门所说的“潜在的集团”事实上可能不会形成。而官员们一旦意识到集体行动的困难,也许就会随意忽视大众,采取违背大众利益的行动。

利益集团的斗争有利于“土豪”?

奥尔森的论点界分出多元主义传统内部的两大流派,即“多数主义多元论”与“偏斜多元论”。偏斜多元论(Biased Pluralism)主张,利益集团之间的争斗以及由此产生的政策,总是偏向于企业、公司和行业协会的意志。

有组织的集团可以通过定期游说并结交政府官员,向官员提供服务于自己利益的信息,起草法案,给政客的竞选投入很多资金,来影响政策制定者。而且政商两界的人物经常会在公职部门与私人机构的旋转门(revolving doors)之间穿梭,一来二往,就结成了复杂的利益关系网。证据表明,大部分美国利益集团和游说团体都代表商业公司或专业人员的利益,只有相对较少的代表穷人或者普通工人的经济利益,特别是在如今美国工人运动已经变得如此虚弱的背景之下。

在大资本拥有比普通民众更强大的影响政府的能力这一点上,马克思主义与偏斜多元论是类似的,这体现在马克思主义那句经典论断“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”上。作者宣称,某些“工具主义”马克思主义理论,比如拉尔夫•米利班德(Ralph Miliband)提出的理论,作出的预测与偏斜多元论很相似:代表“大型企业”的利益集团与企业倾向于占据主导地位。

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不过,关于代表大企业的利益集团究竟在多大程度上影响政策制定过程的定量研究却屈指可数。但还是有一些重要的成果。

例如,弗兰克•鲍姆加特纳(Frank Baumgartner)及其同事详细调查了98个利益集团十分活跃的国会政策制定案例,调查这些组织所能支配的资源量级是否与这些案例的结果有相关关系。鲍姆加特纳发现,政策结果会适度倾向于有更多资源的一方,比如政治行动委员会、游说集团等。

多变量理论模型

既然作者批评已有理论的不足在于仅仅单独考察各个变量,即单个政治行动者的政策偏好,而没有将这些变量相互对照检测,那么留待他们完成的任务,自然是提供一个理论模型,让不同政治行动者在其中针尖对麦芒地比较一番,以便检验出谁才能真正影响政策过程。

两位作者使用的数据,是第一作者马丁•吉伦斯收集的1779个全国性调查案例,这些案例要求公众回答自己对1981—2002年之间一项拟议的政策变化的态度。吉伦思使用了二次逻辑回归技术(quadratic logistic regression technique),分别评估了收入分布百分比第10%(非常贫穷)、50%(中位数)、90%(相当富有)的受访者的回应。

在此,两位作者用这些政策偏好数据来测量上述理论传统中两个主要的影响政策制定的自变量(independent variables),即普通公民(average citizen)的政策偏好与经济精英的政策偏好。

作者发现,中等收入者(median-income)的偏好,能很好地反映普通公民的偏好。而普通公民的政策偏好,正是多数主义选举民主理论的核心。因而,这些中等收入者的偏好数据,就可以用来检测多数主义选举民主理论的真伪。

相对而言,处于收入水平90%的“富裕”美国人(“affluent” Americans)的偏好能够有效地代表那些拥有极高收入的富豪的偏好。需要澄清的是,吉伦斯所说的处于收入水平90%的人既不是巨富也不是精英,按照2012年美元水平计,他们每年的家庭收入大约为14.6万美元。也就是说,作者只是通过相对高收入的“富裕”受访者的偏好来够捕捉真正的富豪(truly wealthy)的偏好信息,前者只是后者的替代品(proxy)。由此,这些相对富裕者的偏好数据,一定程度上能够用来检测经济精英理论的真伪。

为了测度利益集团的偏好与行动对政策制定的影响,作者发明了“净利益集团联盟”指数(the Net Interest-Group Alignment Index)。具体计算方法是,(1)选取近年来《财富》杂志25强名单(“Power 25” lists)中倾向于支持改变既定政策的利益集团,减去反对的数量,再加上10个花费最多游说资金的行业。(2)对于1779个案例中每一项政策改变,吉伦斯将所有参与的利益集团的态度分为“强烈同意”、“有点同意”、“有点不同意”和“强烈不同意”,将“有点同意”或“有点不同意”的权重计为“强烈同意”或“强烈不同意”的一半。(3)考虑到在既定立场上集团净数量的增加会出现效益递减的情况,比如组织数量从10增加到11可能没有从1到2重要,作者在作减法之前对支持的组数与反对的组数取了对数。由此得到的公式为:

净利益集团联盟=ln(#强烈同意+[0.5*#有点同意]+1)-ln(#强烈不同意+[0.5*#有点不同意]+1)

以上是三个自变量:普通公民的政策偏好,经济精英的政策偏好,利益集团的偏好与行动。

而该理论模型中的因变量(dependent variable)则是“政策变化”(policy change)。具体来说,是每个调查问题中的政策建议在提出之后的4年内是否被实际采纳。

作者的测试步骤则是,(1)先把所有的利益集团视为一个整体,而不区分代表大众的利益集团(mass-based groups)还是代表企业的利益集团(business-oriented groups),继而在同一个统计模型里考察三个自变量对因变量(政策变化)的影响。(2)然后使用两套独立的净利益集团联盟标准,分别测量代表大众的利益集团和代表企业的利益集团对因变量的影响。

简而言之,这个理论模型就是要测量普通公民、经济精英、利益集团的政策偏好在导致政策变化中分别发挥了多大的作用。

对这个问题,多数主义选举民主论认为,普通公民对政策的影响是显著的、实质性的,其他的政治行动者则并非如此。经济精英统治论主张,经济精英说了算。而利益集团多元论则宣称,只有有组织的利益集团才能对公共政策发挥显著的影响。换句话说,重要的不是财富,而是组织性。但在多元主义内部,多数主义多元论坚持,有组织利益集团总体上代表了普通民众的偏好;偏斜多元论则声称,代表企业利益的利益集团才是主角。

到底谁说了算呢?

谁说了算?是骡子是马,拉出来遛遛

如前所述,单独来看,三个自变量都对政策改变有着强大的影响,也难怪每种理论都有大量信徒。见表一。

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表一:各行为体对政策结果的独立影响力

但一旦把三个自变量放到同一个模型里,情况就大不一样了。

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表二:普通民众、经济精英和利益集团的政策偏好与政策结果

表二中,模型1、2、3都是传统的双变量理论模型,只考察某一个政治行动者对政策改变的影响。显然,普通民众、经济精英、利益集团联盟在各自的理论模型里都发挥着最大的作用。但在多变量的模型4里,普通民众的政策偏好对政策改变的影响急剧下降至几乎可以忽略不计的.03,说明主张“中间选民”主导政策过程的多数主义选举民主论是站不住脚的,普通公民或中间选民对美国政府的政策制定过程根本没有独立的影响力。 

形成鲜明对比的是,经济精英对政策过程拥有非常强大的影响力,达到.76,居于三者之中首位。类似地,作为一个整体的利益集团对政策过程也发挥了相当显著的影响力,即.56。不过,这并不意味着经济精英统治理论和利益集团多元理论就完全正确,因为经济精英与有组织利益集团的影响力里都有对方的贡献——军功章里,有我的一半,也有你的一半。 

作者也意识到自己的统计存在缺陷,因为表二中模型4的R平方值只有.074,说明三个自变量合计起来的解释力并不很充分。作者推测,这也许部分由于他们使用的替代指数(proxy measures)具有局限性:他们用“富有”民众代替了真正的亿万富豪,部分由于他们的研究只包含了很小一部分政治活跃组织。

由此,他们提出了一个估算每个自变量相对影响力的方法:保持其他政治行动者的偏好维持在中间值,普通民众和经济精英是50%的支持,净利益集团联盟指数为0,然后考察其中一个行动者的政策倾向发生单位变化时,政策变化的概率会如何改变。简单来说,就是保持其他政治行动者的政策偏好不变,看其中一个行动者政策偏好的变化对政策有什么影响。

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根据政策安排推测政策被采纳可能性(黑线,左纵轴);偏好分布(灰色柱状图,右纵轴)

显然,当保持净利益集团联盟和富有美国人的偏好不变时,大众想什么似乎没多少差别。政策变化的可能性基本是一样的,约0.3,这意味着无论是极少数还是大多数普通民众支持政策变化,都无足轻重。

然而,经济精英支持率低——五分之一同意——的政策建议被采纳的比例只有18%,而支持率高——五分之四同意——的通过率则上升到45%。当利益集团的支持率低时——五个集团强烈反对,没有支持的集团——政策变化的概率只有0.16;但是当利益集团强烈支持时,政策变化发生的概率上升到0.47。

当利益集团和富有者都反对一项政策的时候,它被采纳的可能性就更低了,比如增税。另一方面,利益集团和富有者的都强烈支持一项政策变动时,它被采纳的概率却只有56%。作者认为这是由于现状偏见(status quo bias)所致,即人们倾向于固守现状而不是改变。

至此,作者都把代表大众的利益集团和代表企业的利益集团作为一个整体来考察,但这二者之间,谁对政策制定拥有更大的影响力呢?

二位作者分别计算了代表大众的利益集团(mass-based groups)和代表企业的利益集团(business-oriented groups)的“净利益集团联盟指数”(net-interest-group alignment indices),将二者与普通公民和经济精英的偏好置于同一个多变量模型中分析,得出的结果反映在表三里。

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表三

可见,代表大众的和代表企业的利益团体的影响力系数都是统计上正相关且显著的,但是商业集团的相关系数几乎是大众团体的2倍,即0.43比0.24。作者推测,代表企业的团体的优势主要源于两点,一是他们在华盛顿利益集团圈子里数量上占优势,二是他们在同一项政策上很少彼此对立,这说明他们的凝聚力比较强。但单个商业组织的影响力并不比大众组织强,单个商业组织与单个大众组织基本拥有同等的影响力。

讽刺的是,作者的研究显示,无论是大众利益集团还是企业利益集团,它们的偏好与普通公民的偏好都没有显著关系,甚至几乎完全无关,有的企业利益集团的偏好与大众的偏好甚至是负相关的。

美国还有“民主”吗?

这里,结论很清楚了:多数并不能说了算(the majority does not rule)。

不消说,这番分析肯定会让坚信美式“民主”伟大光荣正确的人格外失落。

但,也许你不必太失落,普通公民无力影响政策过程,并不必然意味着他们一定会输。因为普通民众的政策偏好在很多情形下都与经济精英的偏好一致,这样一来,普通民众很多时候也能得到自己想要的政策。

然而,一种“靠巧合的民主”(democracy by coincidence)恐怕远远不能满足“大众民主”(populistic democracy)的热情倡导者们的胃口。因为这意味着民众的获利只是巧合,只是碰运气,只是搭便车,而不存在因果联系。这样的民主并不光彩。

古典自由主义的教条会告诉你,国家/政府的权力是对民主的最大威胁。但谁又能说,不受制约的资本就不会威胁民主呢?

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