300亿援非投资,能帮日本“入常”吗

观察者网   2016-09-09 09:40  

【近日,东亚系列峰会在老挝举行,日本又开始对缅甸、菲律宾等国进行贷款为主的援助。“援助外交”是日本的拿手好戏,在东南亚确实取得了一定的效果,许多东南亚人对日本抱有好感。不过在非洲,这一套路却未能实现目标,原因何在?

2016年8月27-28日,日本和非洲五十余国在肯尼亚首都内罗毕,共同举办了俗称“日非峰会”的第六次非洲开发会议。

日本首相安倍晋三为了突出日本对非政策“官民财一体”的特征,此次特意携大规模的企业界、民间人士一同访问,并在基调演讲中约定未来三年间日本将对非洲大陆进行官民总计达到300亿美元规模的投资。虽然此次的投资规模只及中国承诺的600亿美元的一半,但渗透着强烈对抗中国非洲外交的意识。安倍尤其强调了日本基础设施援助的“质”而非量,并强调了日本给非洲带来的在地利益。

安倍意在“入常”

此外,不同于以往“日非峰会”专注经济、慎言政治的态度。此次安倍在“日非峰会”强势提出了敏感的政治问题,不仅强调太平洋和印度洋都是依靠和平和规则统治的海洋,意图联非在南海问题上对抗中国。还就此引出联合国改革的话题,认为为了维持和平的海洋秩序,必须进行联合国安理会改革。

日本把援助非洲和联合国改革挂钩的传统由来已久。由于非洲国家占联合国193成员国中的54个(约三成),而联合国安理会常任理事国的改革必须获得现常任理事国的同意,再加上成员国三分之二以上的同意。因此在这一问题上获得非洲国家支持显得至关重要。

“日非峰会”启动于1993年,而日本首次在联合国大会场合表明希望加入安理会常任理事国的意愿,则是在一年前的1992年,自然让人把两者联想在一起。

但是非洲提倡的联合国改革愿景和日本的改革愿景有所不同。

非洲国家虽然强调联合国改革,但非洲更重视自己内部的团结一致。非洲联盟约定,各成员国将在联合国改革问题上保持步调一致。例如,在2005年日本提出的“入常”提案中,希望为非洲国家保留两个固定的安理会常任理事国席位和两个固定的非常任理事席位。但非盟担心非洲国家内部会因争夺常任理事国席位而发生分裂,埃及、尼日利亚、南非等非洲大国究竟由谁来占有这两个有限的固定席位,一番争夺肯定不可避免。因此非盟对日本的提案采取了慎重的态度,表示仅希望扩大非洲国家在非常任理事国的地位。由此看来,日本要想“入常”,需要的是非洲各国达成共识。

8月28日,出席第六届非洲开发会议的安倍晋三在肯尼亚总统肯雅塔(左)与乍得总统代比(右)中间微笑。

日本不愿面对的“黑暗大陆”

相比于中国建立以来重视“亚非拉”第三世界人民的外交趋向,日本外交传统,明显以欧美西方世界和亚洲为中心,可以说非洲一直是出离于日本视野的“黑暗大陆”。

而日矿金属在刚果投资失败的惨剧,也给其他日企留下了“心理阴影”。

日企很早关注到了非洲新兴独立国家丰富的矿产资源及其经济价值。1960年代,刚获得独立的刚果民主共和国加丹加省发现了当时世界上规模最大的铜矿。当时日本最大非铁资源企业日矿金属(现JX集团)搭上了这趟国际投资狂潮,在加丹加省进行了600亿日元的大规模投资。但是受刚果内战影响,日矿金属不得不将企业和全体员工撤离刚果,最后血本无归。损失额现在估价约在6000亿日元以上。

这样代价颇大的“前车之鉴”,让其他日企对非投资步伐更加迟疑。以至于直到今天,日本的非铁、非石油类金属资源企业宁可选择投资成本稍高的南美国家,也不愿再涉足低成本、资源丰富的非洲。目前在非洲事业规模最大的一家日企竟是在日本国内名不见经传的、从事二手车经营的中小企业BE FORWARD。

有限的情报再加之巨大的投资风险,让日本的财经和民间对非洲敬而远之,因此日本的非洲政策不可避免地带有“重官轻民”的特征。

虽然在日本政府进行的日本政府开发援助(ODA)的框架中,长期以来非洲接受的援助额度仅次于亚洲,但这更多是出于响应经济合作与发展组织(OECD)提出的要求成员国对非洲国家援助的需要,其力度和规模乃至真心程度不可与日本在亚洲进行的ODA同日而语。

即使是近年来日本试图在对非援助上后来居上,从数额上看日本“偏心”依然明显。2014年日本对东盟十国进行的政府开发援助为38.8亿美元,是对全非洲大陆政府开发援助的两倍左右(19.41亿),再考虑到非洲大陆国家数量众多,东南亚非洲孰轻孰重一目了然。

日非关系的瓶颈——稀薄的人员交流

冷战后日本意图在对非外交上后来居上,其重视非洲的姿态获得了一定的成果。日本自卫队在非洲进行的维和活动以及规模不断扩大的对非人道主义援助也获得了非洲国家的一定好评。因此在2005年日本发起的联合国“入常”运动中也获得了非洲部分国家的响应。

但随着21世纪以来中国在非洲的崛起,日本的对非外交明显碰到了瓶颈。首要的瓶颈是日本经济地位的下降。具体反映在日本-非洲关系上,2011年日本-非洲之间的贸易额为250亿美元,但远不及中国的1500亿美元,只达到中国的六分之一,甚至近年来有被近邻韩国超越的趋势。在投资方面,2011年日本对非洲投资也只达到中国的一半。此外相比中资企业的大规模进驻、日资企业显得谨小慎微,日本进入非洲的企业总数为335家,而中国达到了两千家左右。

其次是日本对非援助的实利主义立场。这表现在日本对于非洲内部有选择、有重点的援助。日本重视印度洋的航行安全,而将其重点放在了对濒临印度洋、红海的东部非洲国家的援助之上。日本对东非的援助达到了其对非洲总援助额度的一半左右。(若算上濒临红海但隶属于北非的埃及,这个比例可达三分之二左右)可见此次“日非峰会”选址肯尼亚也非偶然。因此对于日本“入常”的态度上,东非国家表现出了明显的不同于其他非洲国家的积极态度态度。

以上的瓶颈或许只是技术性问题,但是最关键的日本和非洲之间的人员往来稀缺。这几乎是日非关系最关键、却又无法解决的命门。在全球化的时代,人员的大规模交流、往来也是联系两国、两片大陆最直接明了的方式;而立志成为“国际大国”的国家也需要广大“国际人才”在其身后支撑。

中国的在非华侨约有82万多人,而日本只有8千人左右。虽然日本对非人员交流有更重视“质”的特点。例如为承担日本政府对外开发援助实施工作而设立的半官半民国际协力机构(JICA),便将人才派遣工作的重点放在了非洲,对非洲的人才派遣超过了世界其他任何大洲。

但这也在近年来显示出后继无人之势。JICA在日本年轻人就业选择中地位尴尬。尽管日本外务省关系密切的JICA仍是日本年轻人心中,一个通往外务省乃至企业界的优质“跳板”。但是真正通过JICA踏实从事具体的非洲在地工作、并将此作为生涯事业的年轻人实在不多。

笔者曾经参加过JICA驻非洲归国人员的报告会,注意到JICA派驻非洲人员中女性比例惊人。尤其是对近来濒临内战的南苏丹进行的援助,竟清一色全部由女性志愿者从事。

相较之下日本男性们渴望的是成为工薪阶层、以家庭为重,投身国际乃至第三世界在很多人看来是异想天开的举动。JICA的理事长绪方贞子在呼吁日本年轻人投身国际事业时,尤其提到了日本男性的这一特点。她表示,JICA每年招募的人员中女性已经达到了六成以上,而在应聘人员和JICA驻外机构中这个比例更高。

沟通两片遥远的大陆需要的不仅是金钱的援助乃至崭新的基础设施,人与人的沟通交流也必不可少。日本政府并未意识到自己在“人”这一问题上的致命缺陷,虽然此次在“日非峰会”上除了金钱援助以外还希望为非洲培养一千万人才,或许这远不及日本在自己内部培养真正立志于去了解非洲的人才来得重要。

回到非洲视野,对非洲而言增大在国际上的发言权才是其切身利益,从日本一贯轻视非洲的态度来看,如果未来日本“入常”,能否真心为非洲利益代言存疑。总而言之若日本只是一心抱着功利性的“入常”目的撒钱、而非长远地站在非洲立场进行对非外交的话,再多的援助也注定只是打水漂罢了。

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责任编辑:张幂 关键词: 非洲 援助 日本 入常 常任理事国

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