中美国内减排政策的迥异说明了什么

澎湃新闻   李志青   2015-12-05 15:32  

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眼下,在巴黎的气候大会上,中美已经成为谈判桌上的“亲密伙伴”。但谈判桌外,中美之间的迥异仍然泾渭分明。就在12月2日这一天,中美两国国内各自在能源领域发生了一件“大事”,这件大事折射到谈判桌上,令中美两国气候外交官员冰火两重天。

据报道,12月2日,中国国务院常务会议通过决议,“在2020年前,对燃煤机组全面实施超低排放和节能改造,届时对落后产能和不符合相关强制性标准要求的,坚决淘汰关停”,这是李克强总理的原话。会议决定,在2020年前,对燃煤机组全面实施超低排放和节能改造,使所有现役电厂每千瓦时平均煤耗低于310克、新建电厂平均煤耗低于300克,东、中部地区要提前至2017年和2018年达标。同时,要结合“十三五”规划推出所有煤电机组均须达到的单位能耗底限标准。李克强总理还特别强调“实施燃煤电厂超低排放和节能改造很有必要,一定要设置一个‘底限’指标”。

个人感觉,此时提出燃煤机组的超低排放和节能改造,与前几天北京的重霾以及巴黎的气候变化大会不无相关。就效果而言,按照有关部门测算,改造完成后,每年可节约原煤约1亿吨、减少二氧化碳排放1.8亿吨,电力行业主要污染物排放总量可降低60%左右。因此,适时推出的这项政策对于我们的环境治理和气候变化应对而言的确是一个“不大不小”的利好。乐观估计一下,中国的气候谈判官员此时的心中又将因此而增添了不少底气。

反观美国的情况,则不那么乐观。据报道,12月2日,美国参院连续通过两项动议,要求白宫停止实施旨在减少温室气体排放的“清洁能源计划”,尽管这并不直接意味着“清洁能源计划”的终止,但它的前景已经非常不妙。即便能继续执行,但也至少得打一个折扣,而更加麻烦的是,根据美国的法律体系,任何个人、企业都可以一纸诉状,将“清洁能源计划”的实施者告上法庭。故可以推测,白宫和有关各州州政府将在未来将陷入无止境的法律纷争中。

除此之外,更为重要的是,如果这个由美国环保署制定的“清洁能源计划”现在就受到了国会的杯葛,那么,国际社会有什么理由相信奥巴马总统在巴黎做出的减排自主贡献承诺可以生效呢?如果美国的承诺要打折扣或者根本无法执行,那么它的气候谈判官员又如何说服其他国家来执行严格的有约束力的减排框架呢?

中美两国间的这般迥异究竟有何含义?这对全球应对气候变化的进程有何影响呢?或许,这种种的迥异将成为全球气候变化应对(或者中美两国气候变化应对)上的一个分水岭,因为,这种迥异一旦常规化,它所将带来的将是改变全球气候变化应对进程中的治理结构,进而改变应对的结果。

从历史的视角看,中美两国在气候变化应对上经历了一个从竞争到合作的转变。《京都议定书》签署之时,美国拒签的理由就是“中国等发展中大国没有纳入全球减排框架”,也就是说,按照完全的市场经济来理解,如果有其他排放大国不加入减排框架,碳减排就会形成漏出,从而损害减排国家的利益。

正是基于这样的判断,彼时美国国内从国会到白宫,其实都还是比较抵制《京都议定书》的。对此关涉国家利益的大事,美国两党间有着较强的基本共识。

最终,全球的气候变化应对也就在减排问题上出现了美、中、印三国实质性缺位的治理格局。这样的治理格局无疑是先天不足的,其最终的结果不难想象。

这样的框架一直持续到了后京都议定书时代,随后,情况发生了变化。

第一,中国成为世界第一排放大国,以及世界第二经济大国,这就决定了中国在能力和意愿上都开始偏向承担更多减排义务(和国内的大气环境治理相结合);

第二,美国的国家利益也在发生变化。自奥巴马就任总统以来,基于地缘政治、军事、安全以及应对气候变化的综合考量,绿色、低碳经济成为美国新的重要发展方向,进行必要减排已经逐渐符合美国的国家利益。对此,美国自下而上也是有共识的(譬如有更多的美国公众认识到气候变化应对的重要性)。

第三,中美之间在利益上的趋同,为两国,尤其是美国国内的政治性反对扫清了障碍。既然中国同意承诺减排,那么,世界减排市场就不再有漏出效应,完备的市场体系成为可能。由此,美国在野党再也找不到反对加入强制减排国际框架的理由了。正是在这样的背景下,中美两国首度携手起来,连续发布有关气候变化的领导人联合声明,誓言共同应对全球气候变化。

就以上的过程而言,中美之间在气候变化应对上经历了一个从竞争到合作的转变,现在看起来,其实这样的转变并未就此结束。在未来,出于两国国内政治体系和国家利益的差异,两国在应对气候变化问题上还可能出现新的竞争。那就是,在此消彼长中,受美国国内反对势力的阻碍,美国将逐渐在气候变化应对上再次出现保守趋势。而与此同时,中国则因为自上而下的体制优势,以及建设美丽中国的强烈愿望,进而在应对气候变化上继续高歌猛进,极有可能先于预期,提前完成减排承诺,实现低碳发展目标。

总之,中美两国在国内减排政策上出现的迥异究竟将如何影响全球的气候变化应对和治理,以及这对于未来可能发生的走向有何意义,这些都值得我们关注和探索。

(作者是复旦大学环境经济研究中心副主任)

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责任编辑:荀子曰 关键词: 减排政策 巴黎大会 谈判


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