国家治理的中国风格

澎湃新闻   郑若麟   2014-11-01 12:08  

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十八届三中全会确立全面深化改革的总目标以来,“治理”、“国家治理”、“国家治理体系和治理能力现代化”迅速成为学术界与公共话语的议论焦点。

中国式国家治理话语与西方的治理理论是一回事吗?哪些地方有明显交集,哪些地方又存在原则分歧?对这些问题,学界与公众舆论都存在较大的认识分歧。究其原因,不外有二:一是“国家治理”这样的新鲜表述首次密集出现在中央决策之中,给改革实践留出了较大的磨合余地与诠释空间;二则因为“治理”话语本身就有很大的复杂性和模糊性。

上世纪90年代,世界银行(WB)、国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)等在向发展中国家推介其市场化改革建议的过程中,为避免干涉内政的指摘,刻意勾勒了一套区别于国家统治、政府管理的“治理”与“良治”理论。概括地说,这套理论话语围绕两对关系铺开:

一是国家与社会的关系,其核心关切是国家与社会的力量对比问题。沿着这个脉络展开有关治理体制问题的讨论,亦即追问“谁来办事”的问题,比如所谓“多中心治理”、“社会公众参与”,乃至对“国家自主性”问题的讨论等等,核心争议无非追问国家能力与社会力量究竟怎么摆放配置更合适。

二是政府逻辑与市场逻辑的关系。是采用强制命令方式,还是采用利益交换方式来解决公共问题?是威逼,还是利诱?这是有关治理机制问题的讨论,也就是追问“怎么办事”。从治理理论视角来看,科层制的政府不一定非得用强制命令的方式做事,手头宽裕了,也可以花钱买平安,花钱购买公共服务。这是把市场交换的逻辑带进政府、带进公共部门中。此外,一些制度经济学的洞见(如威廉姆森讨论的“市场与等级制”)和商学院热衷谈论的公司治理结构,也被吸收进了公共治理话语体系。只要有官僚制存在,就有上下级的科层化管理问题。所谓新公共管理的潮流,究其大端,无非要以市场的逻辑改造政府,冀以提升政府的行政效率,改善治理绩效。

在治理体制问题上强调国家与社会的两分、协治,在治理机制问题上讲市场逻辑对政府管理的渗透,这构成西方治理理论话语的底色。

但是,治理体制(结构问题)和治理机制(过程问题),到底哪一个对治理绩效影响更大?是“谁来办事”重要,还是“怎么办事”重要?也就是在这里,中西治理实践存在明显差异,进而决定了整套治理话语的分歧。

西方治理理论的注意力主要放在治理体制问题上。随着新制度主义在经济学、政治学、社会学中大行其道,比较不同政体的治理绩效,讨论制度变迁(结构调整)带来的经济与社会收益变化,都成为研究者热衷追逐的时髦议题。学术讨论影响政策趋向,形形色色的结构性调整一时间成为达到良治的不二法门。

问题是,单单从体制/结构差异的角度,很难解释各国治理风格的不同,更解释不了各国各地区治理绩效的优劣。就算在一个国家、一套体制下的不同城市,如北京和上海,治理结构大同小异,但实际管治风格迥异,由此也塑造了两地大异其趣的生活方式。

在笔者看来,真正影响治理绩效的是治理机制,是“怎么办事”——在解决公共问题的过程中,治理机制是否顺畅运转,是否具备充足的公共问题应对手段,这决定了各国治理风格的现实差别。

何谓国家治理风格?在国家治理过程中,对不同治理机制的混搭运用塑造了各国不同的治理风格。

西方治理理论强调政府与市场的二分法,但事实上,除了以强制命令为基础的科层制管理和以利益交换为基础的市场化处理手段之外,我们就没有其他行之有效的国家治理机制了吗?

非也。在我国治理实践中,有些独树一帜的特点,比如“少花钱、多办事”,“集中力量办大事”,动员非职业化、非专业人员来解决公共问题,这些“土办法”往往相较于政府与市场二分的“洋经验”更管用。

共和国头三十年里取得的不少成就——大规模兴修农田水利设施、基本普及农村医疗卫生服务、显著提升国民人均寿命、大幅提高识字率、彻底改善社会治安环境等等,毫无例外都与积极发动群众的施政措施紧密联系在一起。这种依靠广泛动员群众解决公共问题的治理思路和实践经验,今时今日仍体现在那些带着红袖章、举着小红旗,在上下班高峰时段出没于公交站点、十字路口维持交通秩序的大爷大妈身上,体现在城市社区义务巡逻队员和“平安志愿者”身上。

“动员式治理”不等于搞运动,不是要以“村村点火、户户冒烟”来“超英赶美”。发动群众以日常的群众工作为基础。如果亟待解决的公共问题在专业性上并没有特殊要求,那么能否调动民众的积极性,有效地组织群众参与,就成了解决问题的关键。这种治理机制的基本运作逻辑既非强制命令,亦非利益交换,而是“动之以情、晓之以理”,是建立在情感与说服基础上的群众动员。中国共产党执政后,将革命年代训练出来的群众动员技巧与工作方法转化为行之有效的国家治理手段,成为明显区别于科层制管理和市场化处理的另一种国家治理机制类型。

首先,在中文语境中,动员不是搞政治运动,而是一种工作方法,是“做工作”,是通过“动之以情、晓之以理”去改变和塑造他人的行为动机。与把计较得失损益的科层制管理和市场化处理方式不同,“动员式治理”相信人的行为动机是多元的、是可变的,通过道德、情感与说服讲理,可以有效地改变他人的行为动机、促成集体参与。

其次,“动员式治理”借助非职业化或者不那么专业的普通人,尝试解决公共问题。昔日的赤脚医生是这样,今天的平安志愿者也是这样。这样做不光一方面“少花钱多办事”;另一方面也是充分发挥人的主观能动性,在解决问题的过程中,边干边学,从不专业到半专业甚至专业。

这样的治理逻辑与政府或市场的专业化、正规化逻辑大相径庭。理论上,现代社会一切公共问题的最佳解决方式都应该是高度理性化和高度专业化的,传统现代化理论将此合二为一,亦即亨廷顿所讲的“制度化程度”,制度化程度代表了政治现代化水平。但在现实中,我们往往求不到最佳解决,理性化程度与专业化程度并非总是齐头并进。尤其是在发展中国家,公共问题丛生而专业力量缺乏。这样一来,言必制度显然不靠谱,而将治理手段的匮乏推诿于制度化程度不够也只能暴露出治国理政经验的不足与社会动员能力的欠缺。

最后,治理组织的科层化程度,亦是区分科层制管理、市场化处理和动员式治理机制的重要维度。政府体系是高度科层化的,市场的有效运转则要求扁平化、网络化。而要进行有效的群众动员,需要以点带面,需要带头人与被动员对象之间在平等相待的基础上尽可能密切互动。就动员组织内部而言,基层组织网络覆盖面越广、横向沟通渠道越多,动员起来就越顺畅。但分散的群众动员要形成合力,“集中力量办大事”,又需要以适度的科层化组织为依托。从这个意义上讲,是否存在一个既广泛覆盖基层,又具有集中意志和纪律约束的组织体系,是动员式治理能否成功运转的关键。明乎此,我们不难发现,中国共产党组织体系恰恰承担了这样的社会组织和动员功能,而这也是群众动员从革命法宝转化为治理机制最重要的组织基础。

“动员式治理”仅仅是中国专利吗?当然不是。组织和动员民众是一切现代社会都需要做的事。各国都有不同层次、以社会动员方式处理公共问题的实践,但由于大多数社会动员组织的覆盖面在空间上和人群上都是有限的,动员式治理也大多仅仅存在于社区治理层面,无法上升为国家治理的一种基本机制。而中国共产党这个历史形成的群众动员组织的存在,则给当代中国形成这种“三足鼎立、相互补充”的国家治理风格提供了必要的组织基础。在不同的历史时期,动员式治理与科层制管理、市场化处理三种基本的工作方法、治理机制融合搭配,塑造了当代中国国家治理风格的基本面貌。

老子云:三生万物。较之政府与市场的二分法,三种治理机制的混搭显然可以创造出更多的可能手段来解决问题。备选手段多了,应对现实问题的底气才能更足,国家治理绩效才有更大的提升空间。无论科层制管理、市场化处理还是动员式治理,都只是工具,是手段,它们构成现实中形形色色治理实践的基本元素。工具本身并无所谓优劣,关键在于运用是否得当,这需要施政者审时度势、因势利导、因地制宜,不要把思想束缚于西式治理话语的概念框框和理论教条之中。国家治理经验从本土实践中来,由此提炼的国家治理理论才能落实到实践中去。

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责任编辑:何美 关键词: 国家治理 中国风格

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