清代伊犁将军与新疆政局(2)

中国边疆史地研究   管守新   2014-09-25 13:01  

如果按上述记载判断,那么伊犁将军的职掌就只是负责对新疆地方驻防官兵的调遣,包括八旗与绿营在内的所有军事武装力量。在清末民初由吴廷燮编纂的《新疆大记补编》卷9上《新疆将军都统参赞各大臣置废始末》中,谈到伊犁将军的职权时就明确采用了上述说法,即“统辖天山南北路各新疆地方驻防兵调遣事务”。

在《皇朝通志》卷70《职官七·新疆各官》中,关于伊犁将军职掌的表述与上述官修典志的表述有所不同,为“统掌新疆之军政”。在《皇朝通典》卷37《职官一五·新疆各官》中,伊犁将军的职掌也为“统掌新疆之军政,山北山南皆听节制”。《西陲总统事略》卷4《官制兵额》条则笼统概述为“总统新疆南北两路”,至于具体管辖内容则语焉不详。只有《钦定新疆识略》卷5《官制兵额》条对伊犁将军的职掌内容有较为详细的记载:伊犁将军“节制南北两路,统辖外夷部落,操阅营武,广办屯田,应办事件印房、营务处、粮饷处、驼马处及文武各员分司之”。综其内容,仍属军政的范畴。因为在我国古代,“军政”即指“军中政事”。因此,这里的“军政”就可以理解为仅指军务,不涉民事。仅此就可以看出,伊犁将军的军事权力比其他地区将军的权力要大得多。

在《皇朝文献通考》卷191《兵考一三·西域兵》中,伊犁将军的职掌则被表述为“总理天山南北路事务”。这里的“事务”,内容比较宽泛,不单指“军事”,也包括“民事”。这从后来清廷给新疆部分官员的谕旨中也可以得到证实。乾隆三十年(1765),乾隆皇帝就乌什事变给军机大臣的谕旨中明确指出,“明瑞系总统回部将军,纳世通不过参赞大臣,各城一应事宜当听将军查办”。嘉庆十九年(1814),在嘉庆皇帝给大臣的一道谕旨中也明确指出“伊犁将军总统新疆事务”。乾隆年间实地考察新疆政治、民情的椿园七十一在其所撰的《西域闻见录》卷1《伊犁》条中,对伊犁将军的权限范围做了比较详细的描述。按他所述,伊犁将军“总统南北两路,其驻防之参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣,绿营之提督、总兵,均受节制。管辖额鲁特、土尔扈特及回子各城,并外藩之汗、王、贝勒、贝子、公、台吉等各部落”。由此可知,前文的“军政”二字当包括“军事”和“民政”两项内容。因此,伊犁将军的法定职掌权限应为“统辖天山南北一应军政事务”。由此又可以看出,伊犁将军的职掌权限与其他地区的将军相比,不仅军事权力大得多,而且还具有其他将军所不具有的治理民政事务的权力。这也就是为什么清朝要在伊犁将军前面冠以“总统”二字,而其他将军名称前面却无此二字的原因所在,从中也可以看出伊犁将军在众将军中的地位。因为伊犁将军统管的事务比其他将军要多,责任更加重大,所以其养廉银总是要比其他将军高出一倍,甚至更多。正因如此,在出版的相关著述中,对于伊犁将军职掌的描述,有些属于对上述记载的综合描述,如新疆社会科学院历史研究所编写的《新疆简史》表述为:“由此可见,清朝对新疆的统治制度,是一种军事管制制度(军府制度)。

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伊犁将军就是当时新疆的最高军事长官,当然也兼管行政,统治南疆和北疆,并统辖归附于清朝的中亚和哈萨克各部。”新疆维吾尔自治区教育委员会新疆历史教材编写组编写的《新疆地方史》中表述为:“1762年(乾隆二十七年)设置伊犁将军(全称‘总统伊犁等处将军’),委派明瑞担任第一任伊犁将军,将军府设在伊犁河北岸的惠远城(今霍城县境内)。伊犁将军的主要职责是:统辖天山南北各地驻防官兵,兼管全疆行政事务,并统辖归附清朝的中亚地区及哈萨克各部。伊犁将军是天山南北最高的军事行政长官,由满族亲贵或蒙古重臣出任。伊犁将军的设置,使中国的北部防线最后形成横贯东西的完整体系。”有些则直接引用上述相关记述。如余太山先生主编的《西域通史》对伊犁将军职掌的表述为:“伊犁将军为新疆最高军政长官,乾隆二十七年(1762)设立,其权限为:‘凡乌鲁木齐、巴里坤,所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵,应听将军总统调遣。至回部与伊犁相通,自叶尔羌、喀什噶尔至哈密等处驻扎官兵,亦归将军兼管,其地方事务仍令各处驻扎大臣照旧办理,如有应调伊犁官兵之处,亦准咨商将军就近调拨,开明职掌载入敕书。’”

以上是相关史料及研究著述中关于伊犁将军的法定职掌权限的表述。但是,实际上清朝为了防止地方势力坐大而危及中央政权,在边疆地区也采取了一系列维护中央集权的措施。这些措施的实行缩小了伊犁将军的施政权限。

首先,清朝在统一新疆初期,根据新疆自然地理特点与民族、文化、宗教特点,同时也是为了防止地方势力坐大,把新疆分为伊犁、塔尔巴哈台、乌鲁木齐和喀什噶尔四大军政区。后来,随着新疆社会秩序的稳定与军政机构的完善,四大军政区被由自然环境所决定的北路、南路和东路三大统辖区替代。北路由将军直辖,总理一切军政事务;南路由喀什噶尔参赞大臣总理一切军政事务;东路则由乌鲁木齐都统掌管一应军政事务。从以上对伊犁将军职掌的规定来看,伊犁将军不仅“体尊而权重”,而且“自都统、参赞以下并受节制”。但是,实际上乌鲁木齐都统和喀什噶尔参赞大臣受伊犁将军“节制”的程度是极为有限的。一般情况下,两地军政事务均由都统和参赞大臣自行处理;遇有要事,都统与参赞大臣在上报朝廷的同时就可以处理,只需告知伊犁将军就行了。例如,乾隆三十年(1765)乌什事变发生后,伊犁将军明瑞得信准备率兵前往平息,但是喀什噶尔参赞大臣纳世通因怕明瑞抢了他的功劳,即“行文阻止”明瑞率兵前往。直到乌什事变久拖不决,乾隆皇帝震怒处死纳世通之后,明瑞才率兵前往。再如,吐鲁番地区每到万寿节和元旦向朝廷呈报贺表时,“均由乌鲁木齐会衔具奏”。对此,王希隆先生认为,“清朝在新疆实际上设立了两个将军府,即伊犁将军府和乌鲁木齐都统府”。其依据:其一,都统为一旗之最高军政长官。都统统领地方驻防八旗,独当一面,与驻防将军为大体相等之建制。“都统一职,与将军品级相等”,都是武官从一品。其二,“乌鲁木齐都统,驻扎巩宁城,统辖满、汉文武官员,督理八旗、绿营军务,总办地方刑钱事件(乾隆四十年军机处议复都统索诺木策凌具奏,乌鲁木齐所属地方命盗钱谷一切案件由该道转呈都统办理,其巴里坤地方一切事件向由该道往报总督办理。查该处据兰州省城四千余里,鞭长莫及,难免贻误。且现在巴里坤、古城、吐鲁番满营事务俱属乌鲁木齐都统总理。应将巴里坤、奇台、古城地方事务全归乌鲁木齐都统办理)”。这一观点有一定的道理。

但是如果只从其品秩与管理权限来下结论,而不从清朝“因俗施治”的治边方略与新疆特殊的地理、人文环境来考虑,就不好全面理解清朝在新疆的施政政策。因为参赞大臣本来并不是额定官职,而是在遇有重大军事行动、将帅出征时,由中央政府委派辅佐将帅,“以赞襄军务,分领军队”的临时性官员,一般军事行动结束后该职务即撤销。后来清廷考虑到新疆与外蒙古在战略上的重要地位,以及民族、宗教特点,在新疆与外蒙古设“参赞、办事大臣,其重要性往往在将军、都统之上”。但在新疆,伊犁将军是高于参赞大臣与办事大臣的,这又从另一个方面说明了伊犁将军在全国诸将军中的特殊地位。

由上所述可以看到,在新疆,喀什噶尔参赞大臣已非临时性官员职位,而是额设官员了。从任职情况来看,在新疆,既有伊犁将军调任参赞大臣、都统、办事大臣甚至领队大臣的,也有参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣调任伊犁将军的;调离新疆时,伊犁将军、各地参赞大臣、都统、办事大臣、领队大臣既可调任同类职务,还可以调任总督。喀什噶尔参赞大臣衙署内部的主要机构设置与伊犁将军府并没有太大的差别。在管辖范围内,喀什噶尔参赞大臣的职掌权限与伊犁将军、乌鲁木齐都统也没有多大差别,品秩也基本相当。因此,用以上述标准衡量,喀什噶尔参赞大臣衙署也可以被称为“参赞府”。从这也可以看出喀什噶尔参赞大臣与乌鲁木齐都统的独立性。与此相反,都统与参赞大臣所辖各城官员则必须将日常事务具报备查,重要事务必须咨商都统或参赞大臣才能办理。因此,伊犁将军与乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣均为各自领地最高军政首脑,只不过保持着一种形式上的隶属关系而已。

其次,对所属官员的举荐权或任免权是衡量主管官员权力大小的一个重要标准。在清代,为了防止官吏因同宗、同乡、同门等关系而徇私舞弊和妨碍执行公务,实行了严格的官员任用回避制度。一般情况下,高级官员由皇帝直接任用,是谓特简;普通文武官员的任用,按照法令规定,由吏部文选司及兵部武选司分别掌管。官额以满洲、蒙古、汉军、汉人等缺确定,补用不得紊乱。地方一般官员,“督抚以下,杂职以上,均各回避本省”。“候补、候选知县各官,其原籍在现出之缺五百里以内者,均行回避。”与文职官员一样,武职参将以上避本省,都司以上避本籍五百里,守备避本府,千、把总避本营。

在新疆的地方官员中,将军、都统、提督、总兵、参赞大臣、办事大臣、协办大臣及领队大臣,作为镇守新疆的主要官员,均由“特旨简派,量期轮替”。伊犁将军对都统、参赞大臣等官员的任用并没有什么特殊的权力。各衙署所属侍卫、办事章京、笔帖式、委署笔帖式,驻防的满洲、锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特各营的总管、副总管、佐领、防御、骁骑校、领催、委署笔帖式各官,换防八旗的前锋参领、副前锋参领、委署前锋参领、前锋校与换防绿营总兵、参将、游击、都司、守备、千总、把总、外委等,均由将军及各级主管官员根据需要随时奏请派拨和委用,或由京城派出,或就地保举。绿营各官,或由陕甘总督派拨,或由伊犁将军派拨。遇有空缺,都司以上的官员必须经举荐,进京晋见之后才能委用;守备以下的官员则由将军、都统根据情况酌情委用。比如,“新疆各城办理印房等处事务章京,向由在京各衙门报送”,在接受皇帝接见后被派往新疆各地任职。据《回疆通志》卷11《吐鲁番·事宜》载,吐鲁番“满营协领以下缺出,由领队大臣挑选人员,拟定正陪,咨报乌鲁木齐都统考验具奏,差、屯二营千、把、外委缺出挑选合例人员,咨送乌鲁木齐都统验放”,不必通过将军就能办理。

最初,新疆各府、厅、州、县官员是在陕甘两省实缺旗员内拣选调补,后多以新疆驻防年满旗员补署。有鉴于此,陕甘总督杨遇春于道光八年六月十二日(1828年7月23日)呈请朝廷“嗣后新疆驻防旗员当差年满,经乌鲁木齐都统保奏堪膺民社者,悉令回避近地,准其咨送口内对品酌量补署,不得仍留该处,以杜瞻徇而符定制”。获准。当年九月十九日,伊犁抚民同知克兴额系属驻防旗员,照例应该回避,但由于边俸未满,乃咨送甘肃补用。同知衔色拉也属驻防旗员,遂改归内地补用。镇迪粮务兵备道及其所属同知、通判、知府、知州、知县、巡检、书识等官吏,根据情况由陕甘总督调补;各城管粮务的官员,一般由陕甘总督从陕甘两省的满洲同知或通判中选派,或从在伊犁效力的废员中挑选能够办事任职的人,奏请赏给主事职衔加以任用,或请示从京城的废员中赏衔派补。根本不需要通过伊犁将军。

对于实行世袭制的札萨克王、公、台吉、贝勒、贝子等,遇有缺出,即由将军或主管大臣择其一子呈报理藩院,奏准承袭。至于南疆,早在乾隆二十七年八月二十八日(1762年10月15日)就规定“嗣后补授伯克,应按照品级,分别照例回避”。后来,“南路地方向由喀什噶尔参赞大臣管辖,各城阿奇木伯克等缺,即由该参赞大臣验看,分别奏调验放,向例并不会商将军”。

由此可以看出,伊犁将军的举荐权与任免权仅及于所属直辖官员。清朝在新疆管理体制上之所以这样安排,名义上是考虑到“若调赴伊犁验看,长途跋涉,殊非体恤之道”,但实际上是怕“将军事权亦不免过重”,形成尾大不掉之势。

第三,对下属官员的考察,以及下属官员上奏是否通过主管官员呈奏,也是衡量主管官员权力大小的一个标准。清廷为了便于对新疆各城办事大臣的考察,将北路划归伊犁将军负责,南路由喀什噶尔参赞大臣负责,东路由乌鲁木齐都统负责。每年年终,将军、都统、参赞大臣将“各城大臣出具切实考语,密行陈奏”。如果将军、都统、参赞大臣中有“不正己秉公者,亦准各城大臣据实参奏”。而且各城驻扎办事大臣“均有奏事之责”,并且“专摺具奏”,不必由将军转呈。清廷之所以这样做,名义上是为了体恤下属,实则是怕伊犁将军事权过重。

伊犁将军的职权由于受到各种机制的制约,使得其实际治政权力要小于法定治政权力。由此,根据法定权限来断定“新疆伊犁将军之权力,有过于内地各省之总抚”,是值得商榷的。说伊犁将军与乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣的关系,“犹内地督抚分省而治”比较恰当。但是,还应该根据不同时期、不同情况而定:新疆建省前,伊犁将军、乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣的权限范围及隶属关系基本如此;新疆建省后,伊犁将军的职权范围则是不断发生变化。

总之,由于新疆特殊的自然地理环境和社会环境的影响,伊犁将军的职掌为:建省前,临时驻防伊犁办事,总理伊犁地区事务,兼管南疆、东疆军政事务,总统伊犁等处军政事务;建省后,统率伊塔驻军,掌管全疆军政一切事务,节制伊犁地方文武各官。伊犁将军的职掌与权限是随着清朝平定准噶尔、统一新疆的发展进程,随着新疆社会政治、经济、军事以及周边环境的不断变化而逐步调整,在不同时期、不同条件下不断变化的。伊犁将军的实际治政权力要小于法定治政权力。导致这种结果的原因,是清朝制定的官员任用制度以及在边疆民族地区实行“因俗施治”政策所造成的。

(本文作者管守新,新疆大学人文学院教授,主要研究西域史、中国边疆史。)

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