清代伊犁将军与新疆政局

中国边疆史地研究   管守新   2014-09-25 13:01  

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将军是清朝政府为了维护国家安全,在全国主要地区及边疆要地设置的最高驻防军事官员,秩为武职从一品,与加尚书衔的总督品级相同,一般由满族人或蒙古族人担任。将军的名号一般以驻防地名命名。清朝的将军数额在乾隆时定为14员,即绥远将军、江宁将军、成都将军、西安将军、宁夏将军、荆州将军、杭州将军、福州将军、广州将军、盛京将军、吉林将军、黑龙江将军、乌里雅苏台将军与伊犁将军。驻防将军的职责与权限,在不同地区、不同时期、不同条件下是不同的。一般来讲,内地驻防将军的职责及权限比较明确,主要是统管本地驻防八旗的训练与旗务,不参与当地民政事务,也不节制绿营,与本地的督抚、绿营各成体系,互不统属。遇有重大问题上报朝廷时,将军往往要列名于总督之前,以示尊崇。但在边疆地区,由于清朝遵循“修其教不易其俗,齐其政不易其宜”的“因俗施治”原则,在东北的奉天、吉林、黑龙江,北方的蒙古地区,西北的新疆,西南的西藏,均不设督抚,因此,驻防将军就成为当地最高军政长官,负有掌管军事与民事的双重职责。伊犁将军作为边疆驻防将军之一,由于其所处的特殊地理位置与社会环境,职掌及权限与其他边疆驻防将军相比,在某些方面有所不同。

长期以来,史学界对历任伊犁将军个案研究的成果相对比较多一些,从制度层面对伊犁将军职掌问题进行研究的成果却不多。在现有研究成果中,丁实存的《伊犁将军设置之起因与其职权》,从“镇压准部”、“抚绥属地”、“统率全疆”三个方面,初步分析了清朝在新疆设置伊犁将军的原因;从军事、经济、交通、司法、民政、边防、朝贡、封爵等方面对伊犁将军的职权范围做了探讨。冯锡时的《清代总统伊犁等处将军的设置及其意义》,主要从防御沙俄侵略、巩固西北边防的角度,分析了伊犁将军设置的原因与意义。赵云田的《清代新疆的军府建制》,从伊犁将军府的角度,对清朝在新疆实行军府制度的情况做了较为全面的分析和研究。马汝珩、马大正主编的《清代的边疆政策》第三篇第四章《新疆的军府制度》(由华立执笔),从清统一新疆与西北边陲战略地位的提高、军府制度的建立及其组织管理系统、军府制度的主要职能、军府制度的历史局限及其演变等方面,对新疆军府制度进行了更为全面和深入的分析。阿拉腾奥其尔在《清代伊犁将军论稿》中,虽然提出了“史料表明,早在清政府出兵伊犁时,未曾料想要设置总统伊犁等处将军以统辖天山南北”,“它的建立有其历史必然的客观因素,并经过了数年的斟酌和选择过程”的观点,却没有展开深入讨论。笔者的《清代新疆军府制度研究》,在前人研究的基础上,除了从清朝在新疆实行军府制的原因、清代新疆军府制的组织结构及其职能、军府各级官员的职掌及相关问题、军府制的利弊及其必然归宿等方面对清代新疆军府制度做了研究外,还对伊犁将军的法定权限与实际权限做了初步研究,提出了伊犁将军的实际治政权力要小于法定治政权力的观点。王希隆在《关于清代新疆军府制的几个问题》一文中,进一步指出清朝将新疆划分为四大军政区,伊犁将军的“总统”之权有限,伊犁将军与乌鲁木齐都统为两大平行军府。上述研究,虽然从不同角度对伊犁将军的职掌及权限做了一定的分析与研究,但对伊犁将军职掌演变过程基本没有系统论述。因此,本文拟在前人研究的基础上,通过对伊犁将军置废过程的演变,伊犁将军职掌在不同时期、不同条件下的变化,以及伊犁将军法定权限与实际权限不同之处的研究,以期对清朝治边政策及国家政治制度与军事制度在新疆地区的实施情况有一个全面介绍。

伊犁将军职掌的变化是随着清朝平定准噶尔、统一新疆,新疆社会政治、经济、军事以及周边环境的不断变化而逐步调整。

新疆建省以前,在清朝政府平定准噶尔、统一新疆的过程中,为了防止准噶尔蒙古重新崛起,危及自己的统治,清朝遵循治理少数民族地区“因俗施治”的原则,决定在平定准噶尔后采取“众建以分其势”的办法,委任归服的原准噶尔四部首领噶勒藏多尔济为绰罗斯汗,阿睦尔撒纳为辉特汗,车凌为杜尔伯特汗,班珠尔为和硕特汗,让他们各辖所属,“如喀尔喀、内扎萨克一体办理,自不以内地法度相绳”,管理准噶尔四部。所有清军在办理善后事宜结束后即全部撤回,仅在“满洲、蒙古兵内留五百名,随班第等驻扎伊犁”临时办事,“俟一二年内将伊等撤回后,每年自京遣派大臣一员前往巡查该处情形”。在由于清军将领对准噶尔地区宗教问题处理不当而激起准噶尔僧俗民众反抗,以及阿睦尔撒纳因个人图谋四部总汗位置的目的没有达到而发动叛乱,导致新疆局势动荡不安的情况下,清朝仍然没有改变原有的既定政策。一方面重新分封四部汗王:以噶勒藏多尔济为绰罗斯汗,车凌为杜尔伯特汗,巴雅尔为辉特汗,沙克都尔曼济为和硕特汗;一方面在局势初步得到稳定的情况下,再次重申对准噶尔的治理政策,明确指出:“其伊犁办事大臣亦毋庸永远驻防。一切事宜俱与图什墨勒扎尔呼齐等商酌妥协,令伊等熟悉内地条例,俟一二年后即交伊等轮班管理。”到乾隆二十二年(1757),准噶尔地区的叛乱虽然被平定,但局势尚不稳定,驻扎伊犁办事的将军也就无法撤回。我们可以看出,尽管此时驻扎伊犁办事的将军的主要任务是处理伊犁地区的善后事宜,具有临时性,但其驻防将军的性质是明确的。因此,可以把这一时期视为伊犁将军的前身即驻扎伊犁办事大臣阶段,也可以看作伊犁将军的初设阶段。此事并没有引起学者们的注意,在相关研究著述中也很少有人提及。

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乾隆二十二年(1757),准噶尔地区的叛乱被平息后,大小和卓又在南疆地区发动了叛乱。到乾隆二十三年(1758),当南疆大小和卓的叛乱基本平息后,对于南疆的治理,清朝统治者明确指出:“回部与伊犁不同。伊犁入我版图,控制辽阔,不得不驻兵弹压。至回部平定后,不过拣选头目,统辖城堡,总归伊犁军营节制……其驻防伊犁大臣,即兼理回部事务。”当定边右副将军兆惠为了巩固清朝在南疆的统治,根据南疆具体情况向乾隆皇帝提出以库车阿奇木伯克鄂对为总管管理南疆事务的建议时,乾隆皇帝再次明确谕示:“现在招徕新附,令鄂对暂行管理尚可。若平定叶尔羌、喀什噶尔,办理安插回众时,朕意不必用人为总管。仍循其旧制,各城分设头目,统于驻扎伊犁之将军,再于库车派大臣一员管理。”这样,驻扎伊犁办事大臣的职权就进一步扩大到了兼理“回部”事务。

乾隆二十五年(1760),随着新疆统一事业的完成,采用何种方式治理新疆的问题被提到了议事日程之上。为了确保对新疆地区的统治,清朝统治者明确表示:“新辟疆土如伊犁一带,距内地远,一切事宜难以遥制。将来屯田驻兵,当令满洲将军等前往驻扎,专任其事,固非镇道绿营所能弹压,亦非总督管辖所能办理……总之,该督(陕甘总督)统辖所及至乌鲁木齐而止。”明确了这一职位的人选标准及职权范围,同时也明确规定了陕甘总督在新疆的管辖范围和职责,更为重要的是说明了清朝统治者对这一职务的重视。同年,为了尽快医治战乱给伊犁地区带来的创伤,加强西北边疆防务,巩固国家统一,清朝统治者决定从南疆和内地向伊犁地区移民,以尽快恢复当地社会经济的发展。当年二月,阿克苏办事大臣阿桂奉命率500名满洲、索伦兵丁,护送从阿克苏地区征迁的携带农具、粮种的300名维吾尔族居民前往伊犁屯田。三月,清朝给阿桂颁发关防,命阿桂“驻伊犁办事”。八月,清廷正式“以阿桂总理伊犁事务,授为都统”。阿桂在伊犁的主要职责就是负责部署伊犁地区的防务与屯田事宜,并不涉及其他地区。为了便于各项工作的开展,阿桂在伊犁地区开始兴建城池、衙署,设置了相应的办事机构。经过两年多的建设,伊犁地区的管理机构及各项事业初具规模,从而开始了清朝治理伊犁地区的新阶段。因此,认为伊犁将军的设置应从阿桂算起,也是有一定道理的。

乾隆二十七年(1762),经过反复酝酿,清朝最终决定任命明瑞“为总管伊犁等处将军”。此事在乾隆二十七年十月十六日的特颁上谕中是这样表述的:“伊犁初定新疆之地,现在建城驻兵,此缺应作为将军,颁给印信,镇守地方。今明瑞在彼总办事务,即以明瑞作为总统伊犁等处将军,著该部照例给与印信敕书。钦此。”这就明确了伊犁将军的设置及其职位的性质,但是还没有就伊犁将军的职掌范围与权限做出明确的规定。不久,军机大臣傅恒等就此事将筹议意见于十月二十三日上报乾隆皇帝,奏报称:“此缺(即指伊犁将军———引者)系创设之缺,且在新疆,其管辖之区域,调遣之官兵,理合议定具奏,载入敕书,钦遵施行。臣等酌议,伊犁本系厄鲁特地方,现在彼处设置将军,自伊犁至乌鲁木齐、巴里坤,凡寻常事务,仍照旧例,由各该地方大臣办理。此外,若有兵丁调遣之事,则听将军调遣。回子各城虽有所不同,但与伊犁相距不远,理合以彼此相通为计办理。自喀什噶尔、叶尔羌至哈密所有回子各城,亦照巴里坤等处之例,驻各城官兵,皆听将军调遣,凡寻常事务,皆照旧例办理。又喀什噶尔、叶尔羌等处,皆地处边陲,回子各城地方,若有应急事件,需要调遣伊犁兵丁,亦准各处办事大臣咨商将军,就近调用伊犁之兵。如此是否妥当,恭候训示,钦遵施行。”当日谕旨:“著照所议。钦此。”由此将伊犁将军的职掌与权限范围正式确定了下来。同样内容,在《平定准噶尔方略续编》中的措词则略有不同,在对伊犁将军的职掌做了明确的说明之后,就伊犁将军对南疆及东疆地区“兼管”的权力也做了明确表述。其中,关于伊犁将军职掌权限的谕旨称:“查各处驻防将军,其职掌大略相同。惟新疆当戡定之初,一切管辖地方调遣官兵,自应酌定成规。臣等谨查,伊犁为新疆总汇之区,既经设立将军,凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵,皆听将军总统调遣。至回部与伊犁相同,自叶尔羌、喀什噶尔,以至哈密等处驻扎官兵,亦归将军兼管。其地方事务有各处驻扎大臣仍照旧例办理。再叶尔羌、喀什噶尔等回城皆在边陲,如有应调伊犁官兵之处,亦准各处大臣咨商将军,就近调拨。”从这一敕书的规定来看,伊犁将军的主要职责就是掌管军务,南疆及东疆地区均归伊犁将军“兼管”。但是,由于新疆地域辽阔,各城之间相距较远,各处驻扎大臣均有独立处理当地事务的权力,有较大的自主性,往往在处理紧急事务的过程中彼此牵扯,难于配合。乌什事变发生后,清朝统治者认为,各自为政是导致乌什事变迟迟不能解决的重要原因,于是开始强调伊犁将军对南疆的管理。先是重申“其各城大臣仍依旧制,乌什等城俱听伊犁将军管辖,隔一二年亲往各城巡查一次”。接着就明确表示,“现在回疆诸务,俱系伊犁将军统辖”,从形式上使伊犁将军对南疆的“兼辖”改为了“直辖”,从内容上使伊犁将军由单纯的“兼管”南疆“军务”扩大到了“回疆诸务”,加强了伊犁将军对南疆的管辖权。

乾隆三十六年(1771),随着清朝治新统治机构的不断完善,伊犁将军舒赫德奉命“遵旨筹画新疆驻兵。请于乌鲁木齐驻满兵三千,添设参赞大臣、领队大臣各一员。巴里坤驻满兵二千,添设领队大臣一员。其领队大臣令参赞大臣兼摄,俱统辖于伊犁将军”。次年,清朝任命索诺木策凌为乌鲁木齐参赞大臣,德云为领队大臣,“俱受伊犁将军节制”,重申了伊犁将军对乌鲁木齐地区的管辖权。

乾隆三十八年(1773),清朝为了加强对乌鲁木齐地区的管理,将乌鲁木齐参赞大臣改为乌鲁木齐都统。在改易官制的谕旨中明确指出:“从前因乌鲁木齐驻防满洲、绿营兵丁,曾放参赞大臣管辖,俱听伊犁将军调遣。今乌鲁木齐所属地方宽阔,而距伊犁遥远,兵民辐辏,应办事业甚繁,将参赞大臣一缺改为都统一员,于管辖兵丁、办理诸事尤为有益,而与体制亦相符。索诺木策凌在乌鲁木齐办事以来尚属尽心妥协,竭力奋勉,即著补授乌鲁木齐都统。嗣后作为乌鲁木齐都统缺,仍属伊犁将军节制,听其调遣。所有应奏应办之事,一面奏闻,一面知会伊犁将军。”

至此,建省前伊犁将军对全疆形式上的管辖权最终确立。

同治三年(1864)新疆农民大起义爆发后,经过十多年的战乱,到清军收复新疆时,清朝在新疆原有的统治体系荡然无存,已无法实施对新疆的管理。于是,经过相当长时间的讨论,清廷终于做出了在新疆实行行省制的决定。新疆于光绪十年(1884)正式建省,行省制取代了军府制,新疆军政体制进入了一个新的阶段。

新疆建省后,乌鲁木齐都统、喀什噶尔参赞大臣以及各城办事、领队大臣陆续裁撤,“改总统伊犁将军为驻防将军”,与内地将军职掌完全相同,伊犁将军的权限大为缩小,仅负责统率伊、塔地区的驻军,地方行政事务概由巡抚辖下的伊塔道管理。但到光绪三十一年(1905)清朝政府实行宪政、编练新式陆军时,伊犁将军的权限不仅得以恢复,而且有所扩大。“所有新疆地方文武及兵饷一切事务,均归该将军节制。”到宣统三年(1911),伊犁将军的权限再次缩减到伊犁地区,“所有附近伊犁地方文武各官,均归该将军节制考察。其练兵察吏一切事宜,著会商袁大化妥筹办理,随时俱奏”,只比先前多了一点对伊塔道文官的节制权而已。辛亥革命爆发后,伊犁将军永远退出了新疆政制的历史舞台。

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清代曾任伊犁将军的阿桂画像,绣像紫光阁是当时武官极高的荣誉。

关于清代伊犁将军的职掌,在乾隆二十七年(1762)清朝设置伊犁将军时就做了明确规定:“……凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵,皆听将军总统调遣。至回部与伊犁相同,自叶尔羌、喀什噶尔,以至哈密等处驻扎官兵,亦归将军兼管。其地方事务有各处驻扎大臣仍照旧例办理。再叶尔羌、喀什噶尔等回城皆在边陲,如有应调伊犁官兵之处,亦准各处大臣咨商将军,就近调拨。”此后,在清代官修《钦定皇舆西域图志》卷29《官制一》、乾隆朝《大清一统志》卷414《西域新疆统部》和《嘉庆重修一统志》卷190《新疆》条中,伊犁将军的职掌均为“统辖天山南北各新疆地方驻防官兵调遣事务”。

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责任编辑:倍倍 关键词: 清朝 伊犁将军 新疆


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