上合组织不能支撑中国西北周边安全战略

国际安全研究   2014-08-14 10:10  

【内容提要】 中国西北周边的安全形势是形成中国西北周边安全战略的现实基础。当前,中国西北周边地区在国际政治舞台上的地位和价值不断提升,对中国的影响也越来越广泛而深刻。中国西北周边安全形势相对平稳,但也出现了很多新情况,呈现出新形势。基于理论和现实的需要,中国西北周边安全战略成为当下值得探讨的问题。上海合作组织成立以来,在维护区域安全和促进区域合作方面取得了积极成果,同时也存在着一些局限性。上海合作组织具有安全功能,其成立和发展一定程度上适应了中国西北周边安全战略需求,可以将其作为中国区域安全战略的支撑平台之一,但不能作为中国西北周边安全战略的独立支撑平台。这是由中国西北周边安全战略需求、中国西北周边安全形势以及上海合作组织自身状况和多边机制特点所决定的。中国在与周边国家打交道时,如果需要各国共同协作才能解决的问题,就在多边机制下进行合作;如果在双边条件下更有利于解决的问题,就拿到双边机制上来解决。为了更好地构建中国西北周边安全环境,应该以更高、更广的视野观察中国西北周边安全局势,以更加开阔的战略思维来思考应对策略。

【关键词】 西北周边安全;上海合作组织;中国周边战略;俄罗斯;中亚

【作者简介】 李兴,北京师范大学政治学与国际关系学院教授,博士生导师,国际问题研究所所长;牛义臣,北京师范大学政治学与国际关系学院博士生(北京邮编:100875)。

目前,国内关于中国安全问题及安全战略的研究呈现增长势头,出现了一些研究成果。这些成果关注的视角和侧重点不尽相同,基本都与当前中国国家安全需求密切相关。对中国有着重要战略意义的西北周边安全问题受到较多的关注,但从安全战略视角展开的相关研究还不多见。

近来关于中国“战略西进”的话题开始出现在学界的视野之中,这是西北周边战略地位提升的直接反映。重视归重视,采取何种战略、如何行事却需研究斟酌。西北周边安全不仅对中国外部环境有重要的影响,而且与中国内部问题有着直接的联系。中国新疆地区深入欧亚大陆中心腹地,地缘上属于麦金德所称“心脏地带”的一部分,它与周边国家存在着天然的密切联系,不可避免地受着周边局势的影响。中国西北地区辽阔的疆域,无论从地缘战略方面还是从资源方面,都是国家可持续发展和维护国家安全稳定的重要战略依托。西北周边安全不仅事关中国外部环境,而且直接影响中国西北地区的稳定与发展。随着国际及国内形势的发展变化,中国对西北和西北周边的关注度不断提高,相应的安全战略也就成为客观需要。关于中国西北与西北周边关系的论著已经不胜枚举,其中关注点不尽相同。

自2001年上海合作组织(简称“上合组织”)成立以来,有关上合组织的研究与日俱增,尤其是近几年相关著述大量涌现。梳理上合组织的发展历程,分析上合组织在地区安全和经济事务中的功能和作用,研究上合组织面临的任务和挑战,探讨上合组织的发展前景,形成了研究上合组织的主要思路。在已有的众多研究中,对上合组织的成就给予了肯定。基本观点是,上合组织在一系列区域和国际事务中发挥了巨大的影响力,虽然还不可能像北约、欧盟那样具备老练成熟的内部功能和机制,但上合组织在推进区域合作进程方面依然存在着巨大潜能。当前,专门研究上合组织与中国西北安全关系的成果并不多见,相关研究多是部分提及这一问题,对上合组织与中国西北周边安全战略之间的关系问题更是少有涉及。在重视上合组织对推动中国西北周边安全战略中发挥重要作用的同时,容易造成一种印象,即通过上合组织便足以应对西北周边安全局势,推动上合组织发展便是实施中国西北周边安全战略。如何看待上合组织与中国西北周边安全战略,成为当前中国地缘政治和区域战略问题研究中的现实问题。

中国西北周边安全形势

当下中国西北周边的安全形势是形成中国西北周边安全战略的现实基础。中国西北周边安全环境由多行为体构成,其中从地缘视角看,主要指俄罗斯和中亚。从总体形势看,中国西北周边安全形势相对平稳。苏联解体以来,中国与西北邻国的关系不断发展,历史遗留的领土和边界问题逐步得到解决,各领域合作不断深入并取得了重要成就,这为中国西北周边安全局势奠定了一个重要的基础。但随着全球化和区域化的共同发展以及国际局势的不断演进,中国西北周边又出现了很多新情况,呈现出新形势。

(一)中俄关系

在当前世界多极化格局中,中国和俄罗斯无疑占据着重要的地位。无论是从国际格局来看,还是从各自需要出发,维持和加强中俄两国间良好关系都十分必要。俄罗斯是中国周边最大的邻国,是中国国家安全的重要外部因素。近年来,两国的边界问题已获得解决,在政治、经济、安全等各领域展开全面的合作并取得了丰硕成果,双边各层次往来不断扩展且具有广阔的合作前景,双方合作抵御分裂主义和恐怖主义等跨国危害对维护国家安全和区域稳定意义重大。在中俄两国战略协作伙伴关系不断深化的同时,两国关系中也存在一定的问题和消极因素。一方面,中国的发展和迅速崛起,综合实力及国际影响力的不断提升;另一方面,俄罗斯也迎来了战略机遇期。随着经济复苏、军力恢复、国际地位和影响力上升,俄罗斯重振昔日辉煌的信心和愿望也在不断地加强。两国实力地位的发展演变导致了两国关系出现新的变化。虽然两国关系中需要双方协同应对、共同努力、共同受益的叠加性利益仍占主导,但其在两国关系中的比重相对下降;取长补短、互惠互利的互补性利益方面也开始出现分歧,比如,天然气合作领域双方一直谈不拢;而你得我失、你多我少的竞争性利益却开始显现,比如,俄罗斯将中亚视为其特殊利益范围,而与中亚关系越来越密切的中国,难免会被俄罗斯视为竞争者。

中俄两国关系、发展势头良好,但我们不能忽视其中的问题。尤其是需要全面地了解双方对相互关系的认知和定位,正视存在的问题,客观把握双方对各种问题的关注点和看法,这样才更有利于在增进理解和互信的基础上,克服各种消极因素,将两国关系不断推向新的良好阶段。中俄关系是中国最重要的双边关系之一,对中国周边安全具有重大的地缘战略意义。俄罗斯对中国安全的影响不仅仅反映在中俄双边关系上,而且还可能通过多边关系进一步产生更广泛和深远的影响,这就是所谓的“倍增器”效应。虽然俄罗斯与中国西北的共同边界并不长,但通过这种倍增器效应,俄罗斯却成为影响中国西北周边安全的重要因素。

(二)中国与中亚国家关系

中亚处于欧亚大陆的“心脏”地带,是世界上潜力巨大的能源供应地,是各种主要国际力量争相汇聚的地方,是国际恐怖主义和跨国犯罪最活跃的地区之一。在中亚地区,各种因素错综复杂,各种问题相互交织,各种力量纠结牵制,未来形势具有较多不稳定性。中亚地区与中国西北直接相连,地缘政治关系密切,同时,在民族、宗教、文化等方面有着深厚的历史渊源和密切的现实联系,这些造就了双方安全领域中密不可分的关系。中亚地区作为中国周边一块相对独立的战略板块,是中国西北安全战略的重要组成部分。自中亚国家独立以来,中国坚持睦邻友好的外交政策,与中亚邻国就历史遗留的边界问题进行和平谈判,经过各方的努力使之得到妥善解决,为中国与中亚关系发展奠定了良好基础。在此基础上,中国与中亚国家通过双边和多边机制,不断深化各领域合作并逐步建立起睦邻友好的战略伙伴关系。

当前,随着中国在政治、经济、安全等领域与中亚国家的合作不断取得成就和持续深入发展,中国与中亚国家的关系处于上升状态,中亚各国普遍重视中国对其国家安全的影响,无论是经济领域还是地缘政治和区域安全领域,中国正逐渐成为中亚国家的重要伙伴,但它们也认为还存在着来自中国的区域安全挑战。一种观点认为中国是中亚间接的不确定性“威胁”。在中亚国家看来,全球性“玩家”竞争的加剧为区域国家打开了“机会窗口”,在它们的矛盾夹缝中“玩一把”的诱惑力在增强。但此时必须意识到,诱惑可能变成惩罚。尤其对俄罗斯来说,这是现实的,它不仅对中亚地区各种反俄行动很敏感,更重要的是,它具有对该地区形势施加或好或坏影响的实际能力。也就是说,中国与中亚关系的发展为中亚国家提供了机会,但中亚国家面对这些机会的时候,要考虑会不会因为接受了中国的“诱惑”而受到俄罗斯的“惩罚”。鉴于此,中国被中亚国家视为其国家安全的一种不确定因素。另一种观点认为中国与中亚国家关系问题领域中存在着不同层次的威胁和挑战。面对中国自身问题与中亚区域安全的客观联系,中亚国家一方面对中国持理解的态度,另一方面则会考虑到这些问题将会出现对其与中国的双边关系及区域安全造成不良影响的潜在可能,尽管中亚各国对这些安全问题的影响能力是有限的。在对一些安全问题的应对上,每一个中亚国家都具有自己独立决定的能力;对另一些安全问题,就需要与区域内邻国及俄罗斯合作;还有一些安全问题,则要作为联合国和其他一些国际组织的成员,考虑所有参与者的意见来解决。这一地区的局势十分复杂而微妙,存在着多方面的问题,对中国西北周边的安全局势构成直接影响,值得关注和研究。

(三)中国西北周边的安全问题

中国西北周边安全主要存在四个方面的问题:

第一,地区内部纷争,区域不稳定因素众多。苏联时期遗留下的多处领土边界争议,虽然有关中亚国家努力进行协商,但是总体进展缓慢,解决不易。其中,吉尔吉斯斯坦与乌兹别克斯坦两国之间边境冲突时有发生。刚进入2013年,就发生了乌兹别克斯坦在吉尔吉斯斯坦飞地的居民袭击吉边防军人事件。为防止事态升级,虽然双方政府举行谈判后,一部分村民获得释放,但该地区的所有边境口岸都被关闭,给两国关系造成不良影响。中亚地区民族众多,部族结构错综复杂,地区发展的不平衡,加上历史遗留问题的影响,部分中亚国家内部民族关系紧张,给外部势力介入、渗透提供了机会,成为影响当地局势稳定的重大隐患。中亚国家间存在安全上的关联性,一国的混乱很容易波及邻国,尤其是带有民族、部族冲突性质的骚乱,更容易蔓延至邻国。2005年,吉尔吉斯斯坦发生“颜色革命”之后不久,乌兹别克斯坦东部靠近两国边界的安集延爆发骚乱,使乌兹别克斯坦一度陷入紧张局势。2010年6月,吉尔吉斯斯坦发生大规模骚乱,除政治原因外,另一个重要原因是吉南部吉尔吉斯族和乌兹别克族之间的矛盾,两族青年的斗殴事件迅速发展成了大规模的种族暴力冲突,致使数十万人沦为难民,其中多数是乌兹别克族。这些难民涌向吉乌边境地区,希望能到乌兹别克斯坦躲避混乱,这给邻国造成了很大压力,其中乌兹别克斯坦在无力接受更多难民的情况下不得不暂时关闭两国间的边界。另外,塔乌、吉乌、吉哈、乌土间的水资源争端愈演愈烈,对国家关系造成严重冲击。而乌兹别克斯坦与哈萨克斯坦关于中亚领导地位的争夺也成为影响地区局势的一个因素。

第二,外部势力扩张,使地区局势更为复杂。在当今的地缘政治格局中,作为欧亚大陆的中心地带,中亚已成为世界大国的必争之地。苏联解体后,新的中亚国家成为国际舞台上的独立行为主体,但各方面力量都很虚弱,甚至无力维护自身的安全运转,而不得不借助于外力的帮助,这为西方势力进入中亚提供了机会。由于该地区地缘战略地位显要,能源资源丰富,外部力量纷纷加快了挺进中亚的步伐。俄罗斯则视中亚为自己的特殊利益范围,在中亚地区努力扩大自身影响力,巩固主导地位,是俄罗斯中亚政策必然选择。苏联解体以来,美国对中亚的重视程度不断提升。九一一事件的出现和中亚能源开发在国际能源格局中地位的凸现,美国对中亚地区的政策与美国的全球战略安排的联系日益紧密,中亚不仅成为美国反恐战争的前沿基地,而且日益成为美国与俄罗斯和中国进行外交博弈的主要地区。②美国从政治、经济、军事各方面推进与中亚关系,力图将中亚变为其控制欧亚大陆的地缘战略支点,进而向北挤压俄罗斯战略空间,向东遏制中国的崛起,向南、向西震慑伊斯兰世界。为了达到其战略目的,美国以扩展民主为旗号,曾一度在中亚地区策动“颜色革命”,努力在中亚国家培植亲西方政权。九一一事件引发的反恐战争给美国军事力量直接进入中亚提供了契机,使美国势力在中亚立住了脚跟,对俄罗斯在中亚的影响力形成了冲击。虽然反恐战争之初美军进驻中亚得到了包括俄罗斯在内相关国家的认可,但美国的军事存在对俄罗斯构成的压力不言而喻,尤其是“颜色革命”之后,俄美围绕美国在中亚的军事基地问题展开角力。美国已计划2014年从阿富汗撤军,但基于现实战略利益,美国对中亚地区的争夺未必会减弱。另外,欧盟作为重要的国际力量中心之一,也有较为明确的中亚政策,通过2007年提出的“新伙伴关系战略”,欧盟也将中亚地区视为自己对外关系的重要战略空间。土耳其、伊朗、印度、日本和韩国等也都对中亚地区抱有浓厚的兴趣。2014年美国军队撤出阿富汗以后,2014 年美军撤出阿富汗后,面对阿富汗将可能出现的“安全真空”,上合组织、中俄要不要介入,以何种形式介入,这是一个值得未雨绸缪的问题。

第三,“三股势力”和跨国犯罪活动依然猖獗。在中国、俄罗斯和中亚国家多年来的协同努力下,国家层面的中亚安全形势基本稳定,但非国家和跨国家层面的安全形势仍然严峻。尤其是民族极端主义、国际恐怖主义和民族分裂主义“三股势力”与跨国犯罪等问题严重,对中亚地区及中国周边安全构成现实威胁。一方面是“三股势力”和跨国犯罪的影响范围超越了以往,具有跨国界、跨地域的国际化趋势;另一方面是在中国西北周边,阿富汗、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和俄罗斯都是“三股势力”困扰的重灾区,其中,极端势力活跃的费尔干纳盆地与中国相距不远,瓦罕走廊、克什米尔则直接与中国新疆接壤。领土相接,两边生活着语言相通、风俗相近、宗教一致、族源相同的跨国民族,这都使“三股势力”威胁中国的能力大大增强。“东突”恐怖势力正是利用这种“天然联系”,不断潜入新疆从事恐怖活动。2013年4月,新疆喀什市巴楚县发生了暴力恐怖分子残忍杀害执法人员多人的事件,说明中国西北边境地区反恐形势还相当严峻。

第四,多重机制环绕,有合作更有竞争。中亚国家非常重视多边机制的建设,通过建立稳固的国际合作机制来最大限度地保护本国利益,利用多边机制中相互制衡的力量,确立国家关系和力量结构,减弱在双边关系中处于绝对弱势的处境。除上合组织之外,当前涉足这一地区的重要多边机制还有联合国、独联体、欧亚经济共同体、独联体集体安全条约组织、欧洲安全与合作组织、北约“和平伙伴关系计划”、伊斯兰会议组织以及普京倡导并已经开始推进的“欧亚联盟”等。由于各组织的主导者和参与者不尽相同,各组织的机制和诉求也各有差异,虽然中亚地区的组织机制众多,并在区域事务中不同程度地发挥着自己的作用,却很难实现有效的区域整合。而且功能相近的组织之间,进行必要合作的同时,更存在着相互竞争。在经济领域,上合组织与欧亚经济共同体之间;在安全领域,独联体集体安全条约组织、北约“和平伙伴关系计划”、欧安组织与上合组织之间,都存在着一定程度的竞争,而上合组织的影响力多处于弱势。欧亚联盟在俄罗斯的倡导下,以关税同盟和统一经济空间作为组织基础开始运作,参与国表示到2015年将完成组建。这使得中亚地区又增加了一个多边参与者。特别是随着美国“重返东亚”,实施“亚太再平衡”战略,奥巴马承诺美国军队将于2014年撤离阿富汗。阿富汗将可能出现“安全真空”,“三股势力”、毒品犯罪以及潜在的战乱将有“外溢”蔓延的危险;蒙古与美日等的军事安全合作“热络”,作为一个东北亚国家和上合组织的观察员国,蒙古加入了欧洲安全与合作组织。这些都给中国西北周边的地缘安全形势带来了很多不可预见因素。

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责任编辑:张幂 关键词: 中国周边战略 俄罗斯 中亚


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