这些年,美国援助非洲的钱都去哪了

观察者网   魏峰   2014-08-13 14:44  

作为历史上第一位非裔美国总统,奥巴马在第一任期内却只在非洲待过一天。与分别推动通过《非洲增长与机遇法案》(AGOA)和“防治艾滋病紧急救援计划”的前任克林顿、小布什相比,奥巴马执政以来,美国对非洲的关注实际上反而更少了,这让曾经为他的当选而欢呼雀跃的非洲民众大失所望。不过,最近他似乎终于找到了宣扬自己“非洲之子”形象的机会——

8月4日至6日,美国邀请了50个非洲国家的元首或首脑,召开了历史上首次“美国-非洲峰会”。会上宣布达成了价值超过330亿美元的新经贸合作计划,包括美非企业间达成的140多亿美元的订单;美国增加70亿美元的对非出口信贷额度;与世界银行、瑞典政府共同承诺为“电力非洲”项目提供120亿美元资金。都创下美非之间的历史新记录。

另外,根据参与会议的南非多位高级官员透露,会议上美非还意向性的达成了一个协议,计划成立一个由美非对等出资的非洲基础设施建设基金,而这个基金的规模可能高达一千亿美元。

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                                    奥巴马出席2014美非峰会

只是雷声大雨点小?

不过,对于奥巴马政府“非洲大礼包”,尤其是美非基础设施基金能否得到真切落实,还是不得不保持非常谨慎的态度。传闻中会由奥巴马或副总统拜登亲自宣布的这个计划,峰会结束至今却一直没有任何官方消息,恐怕是已经遇到极大的难题,甚至直接胎死腹中也不无可能。

困难是不难想象的。首先就是资金从何而来。众所周知,在共和党,特别是其右翼“茶党”的强硬牵制下,奥巴马政府为美国国内发展项目提供资金都是捉襟见肘。早在2010年就已经达成的IMF增资协议,至今都没有得到美国国会批准,共和党控制的众议院甚至正在威胁要将美国进出口银行彻底关张。在这种政治氛围背景下,由美国政府直接掏出500亿美元投入美非基础设施基金,几乎没有现实可能性。

据少数传闻,奥巴马政府有计划通过引入私人资金来解决美方的出资问题。但如何找到500亿美元之巨的私人资金,愿意投入这种风险大收益低而回报速度又慢的项目,从先例看并不乐观。而且即使美方能找到自己资金的来源,非洲国家又如何解决另一半的配套资金?总不能像南非解决金砖银行的股本一样,向中国借款吧?

不仅尚在传闻阶段的美非基础设施基金可能泡汤,只要是需要美国政府资金支持或担保的项目,其实都有着同样的隐患。奥巴马代表美国许诺的对非援助和扶持,在演说阶段听起来确实非常宏伟、华丽和振奋人心,但根据历史经验,人们有理由问上一句:实际中会怎么样?

例如这次峰会上最受好评的“电力非洲”,虽然宣称规模扩大到了120亿,但其实计划增加的资金至今并无着落,甚至原本的70亿美元也是因为主要来自于世界银行和瑞典政府,才比较可靠。而在非洲国家极为关心的AGOA法案延时及扩大范围上,美国的允诺不但含糊,并且一再暗示需要“互惠互利”,显然没有进一步大幅扩展的想法。实际上,美非贸易额在2013年猛降了12%多,跌到600多亿美元,与中非贸易的2102亿美元相比,已经不处在同一等级上。奥巴马想在最后两年多任期内,在非洲政策上留下足够光辉的遗产,恐怕还需要再狠狠地努力几把劲了。

援助都到哪儿去了

应该承认,包括美国在内的西方国家,在过去的半个多世纪里,确实向非洲、向发展中国家提供了名义上规模惊人的援助。据统计,未经通胀调整的累计金额就超过了2万亿美元。然而同样不争的事实是,除了少数例外(这种情况主要集中在东亚),所有这些援助的效果却几乎总是让怀着莫大希望的人们每每非常失望。下面这个简单的例子也许最能说明问题了:

2005年,美国国际开发署在预算中拨付了8000万美元,用于支持联合国发起的、主要在非洲开展的“遏制疟疾计划”,这个数字当然被全额加入了美国的对外援助开支中。但美国参议院的调查委员会却发现,这其中只有5%的预算被用来购置蚊帐,而用于购买药品的经费更只占1%,其余绝大部分经费都被花在了开发署自己和高薪雇用的所谓援助顾问们身上。由此我们也就不难理解,为什么“遏制疟疾计划”在2009年的全球经费已经达到了18亿美元,而最新的治疗药物一剂仅12美分,一顶蚊帐也只要4美元,但直到2012年,仍然约有62.7万人死于这种完全可以预防和治疗的疾病(WHO疟疾实况报道,第94号,2014年3月)。

除了对援助款项令人瞠目结舌的浪费与挪用,西方援助机构的官僚主义和文牍主义也是一大危害,坦桑尼亚在一段时间里居然必须每季度编制2400份不同的报告,来应付那些西方官方或非官方援助机构的索求。可想而知,当地政府还能剩下多少精力和时间,考虑和推动实际的经济与社会发展事务。

不靠谱的公文旅行式援助管理,和只有很少部分才能够真正抵达一线的援助资金相结合,也就不用奇怪花了2万亿美元进行援助后,全球处于绝对贫困之中的人口却一而再,再而三的创下新纪录了。

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                     中国工人和埃塞俄比亚工人在当地工地上

和中国的明争暗斗

西方媒体对中国在非洲援助和贸易的报道口径,已经形成了近乎统一的固定模板,绝大多数都试图将中国形容成“有毒礼物的发放者”。常见的指责包括(当然不限于):不在乎打交道的是不是“流氓”政权,破坏了西方迫使非洲“推行良治”的统一战线;援助只集中在拥有丰富能源或原材料的国家,而忽视资源贫乏的地区;建设项目中只使用中国工人,目的则只是为了运走非洲的自然资源。

那么实际情况呢?

根据美国学者黛博拉•布罗蒂加姆在《龙的礼物:中国在非洲的真实故事》的研究数据,中国对非洲的援助被相当平均的(按人口比例和发展水平)分配给绝大多数国家,与这些国家的资源富集度之间却找不到线性联系。

中国从非洲进口的商品确实是以自然资源类为主,但这与非洲的总体贸易结构是一致的,欧盟、美国、日本甚至印度等非洲的其它主要贸易伙伴的进口种类比例同样差不多。

而中国在非洲投资和承建项目中使用的中国工人虽然不少,但其实并不比西方更夸张,中国与当地工人的工薪比例也没有那么畸形。以西方捐助机构在莫桑比克为例,2008年它们雇佣了3500名所谓技术专家,几乎全是外国人,每年的工资高达3.5亿美元,相当于当地40万人的薪水。

最重要的是,中国常用的援助和贸易模式,目前来看,很可能是最适合非洲的实际状况,是相对最高效,也是最容易防止腐败滋生的模式。

无论是由中国政府直接援助出资,还是以未来的资源产出为贷款担保,中国在非洲包揽的建设项目在程序上普遍有个共同的特点——当地政府和官员一般很少能直接支配资金的使用和流向,而是在双方共同指定的银行设立专门账户,然后根据项目的实际进展情况,向承包商们直接付款。而西方银团则习惯将贷款直接拨付,之后除了收取本息外,对资金的实际流向和用途毫不过问。相比之下,中国的模式对于资金和项目的监管显然要严格的多,虽然并不能绝对防止腐败的产生,但是那种把预算都花光了,却连个半拉子工程都没有完成的情况,却是不可能发生的。

同样是以石油抵押贷款换基建,尼日利亚曾经为Ajaokuta钢铁厂先后投入了50亿美元,但它在20多年里都没有产出一吨合格的钢材;而在原苏丹,中国的交钥匙工程在几年内就让苏丹成为了非洲极少数的成品油出口国之一。2004年,中国进出口银行为安哥拉提供贷款,是西方媒体集体猛烈攻击中国在非洲扮演“流氓捐助者”的正式发端。然而事实是,在中国贷款之前,西方银行向安哥拉先后提供了上百亿美元贷款,却几乎没给安哥拉普通人带来任何可见的益处,在中国以贷款换合同大举进入之后,安哥拉成为全世界上增长最快的国家之一,基础设施的恢复与重建,无论是速度还是质量,在非洲都名列前茅。所以,尽管西方世界握尽当今的国际舆论主导权,但离间中非关系的话说了一年又一年,非洲国家心中还是自有一本账。愿意公然呼应,在非洲内部散布“中国新殖民论”的政权只有一个,或者说曾经有过一个——自以为改换门庭成功的卡扎菲父子。

归根结底,非洲这十多年一洗上世纪末的“绝望大陆”形象,普遍实现了独立以来最强劲的经济复兴,而这与2000年以来中非贸易额猛增20倍,中国国家开发银行和进出口银行的新增贷款额超过世界银行的关系,无论是世界各地的经济学者,还是非洲从上到下的精英分子,心底里都是清楚的。正如奥巴马自赞美国人发明了智能手机,这也许确实没错,但是背后真正推动手机在非洲普及的,更多的却是华为、中兴这些中国公司,他们以超高的性价比,为非洲提供买得起用得起无线通讯网络和丰富多彩的新型手机。

非洲现下的主流共识是保持现有的发展势头,欢迎地区外国家参与非洲事务,也是为了更好的借力加速,不会愿意主动卷入地区外大国的明争暗斗之中。奥巴马政府如果本末倒置,把美国的非洲政策原则从支持地区发展变成要在非洲围堵中国,那怎么可能成功呢?除了现场礼貌性的倾听,非洲领导人对他“如何应对中国投资”的建议,不会有其它的反应,中国完全不必放在心上。做好自己的事,“非洲之子”和“非洲伙伴”哪个更亲,哪个是更好的共赢伙伴,相信非洲人自己的选择。

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责任编辑:马新斋 关键词: 美国非洲

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