美国情报机构的“大部制”改革与“领导小组”

PKULAWREVIEW   俞祺   2014-06-29 16:46  

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世界各国政府的组织结构和职能安排均需要根据社会现实的变迁或新出现的挑战而作出调整,其中包括为新生事物指定主管机关、调整不同机关之间的职责分配或将功能具有相关性的小部门组合成大部门等等。除此以外,在各个政府职能部门之上还可能增设各种领导或协调机构,以化解人为划分部门职责所带来的边界模糊问题。中共十八界二中全会所提的“大部制改革”和三中全会决定成立的“中央国家安全委员会”皆反映了中国最高领导层在此方面的新近努力。事实上,此类做法在全球范围内普遍存在,在“911袭击”之后,美国政府也对其情报机构实施了“大部制”改革,并增添了一个情报领域的“领导小组”(这与中国囊括了各相关部门主管的委员会式小组模式在形式上并不相同,但两者在功能和目标定位上颇为相似,均属于议事协调机构),以应对日趋严峻的恐怖袭击威胁。时至今日,此二项机构改革措施已实施十余年,使我们有条件站在历史的角度观其成败。

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在美国政府内部,基于历史上的原因,形成了包括中央情报局(CIA)、联邦调查局(FBI)、国家安全局(NSA)在内的16家情报机构。这些情报机构按照美国学者的概括就像烟囱一样各管一条,互不隶属。比如国家安全局隶属于国防部,专门从事电子通讯侦察;而联邦调查局隶属于司法部,负责实施国内反恐行动或者重大刑事案件调查;另外诸如能源部和财政部下属的情报机构则分别掌管着反核武器调查与财政情报收集工作。在种程度上,这种多部门的情报系统安排是必要的,因为这样做能够拓宽情报来源,减少漏掉重要信息的可能性。同时,随着科学技术和社会分工水平的急剧提高,各个门类的情报也需要不同部门的专业人员来处理。

但是,多部门的安排带来的弊端更为显著:由于各个情报部门之间存在竞争关系,导致他们之间情报共享收到严重阻挠,甚至屡屡在职责交叉处发生龃龉。虽然之前曾设有由中情局局长兼任的,负责协调各个情报机构工作并向总统汇报的中央情报主任(DCI)一职,但这一职位安排并没有在实质上起到协调的作用。原因在于中央情报主任除了名义上的地位之外,并不能节制各个情报部门的人财物分配,缺乏威慑力;同时级别并不怎么高的中情局局长也基本支不动国防部或者司法部的下属机构,只能管住中情局自己的一亩三分地。

此种低效的机构设置最后被认为没能成功阻止世贸双塔遭遇袭击这一灾难性后果。事后,美国国会911事件特别调查委员会指出,美国的情报部门在恐怖袭击发生之前实际上已经收到了足以支持得出“将有袭击发生”这一结论的情报。然而,在涣散的、缺乏合作的情报系统中,这些信息被忽略了。为了避免类似事件再次发生,美国国会通过了新的《国土安全法》和《情报改革法》,决定成立具有广泛包容性的国土安全部,并设立了具有更强协调能力的国家情报总监办公室(ODNI)。

国土安全部是在抽离了国防部、司法部、能源部、商务部、财政部、农业部、卫生部、运输部、总务管理局等政府机构的22个情报或技术部门的基础之上组建起来的,在全国范围内拥有至少17万雇员,近470亿美元的年预算。除了情报收集部门和反恐部门之外,国土安全部还容纳了海关、移民局、海岸警卫队、紧急状态管理局的职能,具有更加广泛的覆盖面。

而国家情报总监的权力相对中央情报主任而言也大幅增加,尤其是赋予其影响人事和资金的权力。根据《情报改革法》,国家情报规划下的资金调动或重新规划需要经过国家情报总监的首肯,国家情报总监可以在国家情报规划中调动资金,资金的最高限额是 1.5 亿美元,或是国家情报规划下的任何一个情报部门或情报机构预算的 5%;国家情报总监可以向总统提名国家情报第一副主任、中央情报局长的人选、有关情报单位首脑在提名机构领导人选必须征求国家情报总监的同意;在提名或任命国防情报局长和负责情报的海岸警卫队副指挥官前,有关部门和机构领导要与国家情报总监协商。

这一轮机构改革对于美国反恐部门的协调与合作产生了积极影响,各情报机构之间的协调和统一指挥得到了加强,相互扯皮的情况有所减少。就实际角度而言,在此之后,美国国内没有再遭遇严重的恐怖袭击,多起袭击阴谋被成功挫败,美国政府和民众相信美国现在已经变得更加安全。不过国土安全部和国家情报总监办公室也存在自身的缺陷,甚至在其他方面带来了负面效应。

就国土安全部来说,首先,任何一个部门都有其中心任务,对该中心任务的关注可能会导致对边缘但并非不重要的任务重视程度下降。国土安全部的中心任务是防范对美国本土的恐怖袭击,相比较而言,原来由紧急状态管理局负责的防范自然灾害,在国土安全部中就显得边缘一些。这一点在2006年的卡特里娜飓风中暴露无遗。国土安全部长对防灾减灾似乎并不太重视,也缺乏类似的处理经验;因此,在灾害发生时,由于指挥无序,联邦政府各个救援机构陷入一片混乱,成为布什政府这一任期内的最大败笔。

其次,将多个小的部门合并为一个大的部门在减少横向部门数量的同时意味着行政管理纵向链条的伸长。这符合马克斯·韦伯所描述的官僚制结构特征:“随着组织变大,组织的控制幅度会增大,等级也就会变多。”纵向层级的增加将会导致系统反应速度变慢,因为信息在各个环节传递均可能发生延误。同样,面对卡特里娜飓风,原先的联邦紧急状态管理局可以根据形势直接做出决定,但现在他们必须首先准备材料,向一个增加的层级,即国土安全部长报告。这导致灾害发生时,国土安全部反应迟钝,没有能够在第一时间评估和传递灾害信息,错过了预警和疏散的最佳时间,造成严重后果。

再次,要使大部运作有效,部门的一体化、尤其使文化上的一致性很重要。由于大部通常由一些部门合并而成,而这些部门一般来说在以往的实践中已经形成了自己一些特有的文化,将其整合为一体谈何容易。曾有英国学者在评论本国的大部制改革时谈到:“在英国,大部作为一个部门,实际上有很多都没有形成真正的内聚力。卫生和社会保险部虽然有一些共同的任务,但它基本上还是相当于被合并的两个部分进行工作。”美国国土安全部存在同样的麻烦,其各个内设机构似有井水不犯河水之意,整体性的部门认同感和荣誉感至少在成立后的很长一段时间中未能建立起来,这显著影响了其雇员的士气和工作绩效。根据美国联邦政府人事管理办公室2006年对36家联邦机构公务员工作满意度与绩效的调查,国土安全部职员在全部的四项指标中,有两项排名倒数第一,一项排名倒数第二,最好的一项排名倒数第三。

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国家情报总监办公室作为一个协调机构同样有自己的难处。虽然情报总监被法律赋予了一定的人财物节制权,但是毕竟不能像对待下属部门那样直接支配。事实上,法律规定由国家情报总监办公室统领的各家情报机构在许多时候根本就不买账。比如联邦调查局通过司法部的运作,将十几亿美元的预算移出了国家情报规划,防止情报总监办公室染指;国防部下属情报机构的预算在所有情报机构中占据大头,但情报总监对于这部分钱根本连影都看不见。另外,在人事管理上,情报总监除了几年一次的对各情报机构主要负责人的题名否决权之外,没有其他的任免权,不能根据自己的意志聘用或者解雇任何情报部门工作人员。所以,国家情报总监办公室这个带有“领导小组”色彩的机构能发挥的领导或协调作用事实上也相当有限。以至于不少情报部门官员说,他们至今不清楚国家情报总监办公室究竟在负责些什么。

不过从反面来说,对政治家而言,将过大的权力赋予某个机构并不是明智的决定,那样会使该机构变得难以驾驭。尤其是使用暴力或者进行侦查的权力若被统一赋予一个机构或者个人在政治上将是危险的。因为这很有可能导致不受制约的独立王国的生成,最终尾大不掉,甚至挟持政权。另外,从客观上说,基于业务种类和行政效率的考量,也不可能将一个部门扩得太大,显然决策者不能因为有太空育种,就将农业部门和航天部门合并起来。所以,我们看到,国土安全部虽然庞大,但传统的重要情报机构一家都没有被并入;国家情报总监虽然协调能力增强,但依旧只是一种“协调”能力,不能在实质上进行指挥。

总而言之,从国外已知的经验看,不论是“烟囱”模式、“大部制”模式还是“领导小组”模式,均有其在当下较为恰当的适用范围。政府机构改革没有一个确定的方向,某种模式也并不必然就优于另一种模式。将任何改革方案推到极端都将是可怕的错误。问题的关键在于政府架构应考虑各国不同的政治、经济、社会条件,寻找适应当前政府管理现状的平衡点。这既反映了政治家对现实的精确把握,更体现了一种政治平衡的艺术。(作者为《北大法律评论》编辑部成员,北京大学法学院博士研究生)

责任编辑:马新斋 关键词: 美国情报机构 大部制改革 领导小组

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